América Mineiro, meu coelhão querido!

30 de abril de 1912 - NASCE O AMÉRICA FUTEBOL CLUBE

O Clube foi fundado por garotos da elite minera, em sua quase totalidade estudantes do "Gymnasium Anglo-Mineiro", onde as aulas eram dadas em inglês, por professores norte-americanos na maioria.

O nome do clube foi escolhido por sorteio. Entre os nomes estava "América Foot-ball Club", em homenagem aos Estados Unidos da América, dos quais os meninos eram fãs, pelas histórias contadas por seus professores, apesar de vários deles, inclusive Afonso Silviano Brandão (sobrinho do "presidente" de Minas Gerais, Bueno Brandão - os Estados possuíam presidentes e não governadores na época) serem torcedores do América FBC do Rio de Janeiro.

O clube foi fundado em 30 de abril de 1912, mas o time de futebol já havia sido criado um ano antes na mesma data. Mas esse time, que não tinha nome, teve que ser desfeito por causa dos estudos intensos do segundo semestre, tendo durado pouco menos de seis meses. Porém, os garotos se reuniram novamente e decidiram recriar o clube na mesma data, um ano depois.

O clube foi fundado por crianças de 13/14 anos e disputava jogos com garotos da mesma faixa etária. Em setembro 1913, o Minas Geraes, clube fundado na mesma data se extinguiu, e o presidente de honra dos dois clubes, que era o Prefeito de Belo Horizonte resolveu ceder para o América o Patrimônio do Minas Geraes: um campo de futebol, com suas traves. Na mesma época, devido a uma desinteligência acontecida no Atlético Mineiro, todos os seus presidentes até aquela data, e três de seus fundadores, além de meio time se afastaram, e pediram sua inscrição no América.

Os meninos que torciam por aqueles atletas fizeram uma reunião para que os estatutos fossem mudados. Houve discordância e vários dos fundadores americanos saíram, mas o clube se tornou time de adultos, somando os atletas de Atlético e Minas Geraes, e os meninos americanos formaram o segundo time. Em homenagem aos seus novos membros, o América decidiu substituir os calções brancos por calções negros, tornando-se tricolor desde 1913.

1916 a 1925 - DECACAMPEONATO
Fizeram parte da conquista do decacampeonato, naquela época, Geraldino de Carvalho - primeiro negro a fundar e a jogar em um time de futebol no Brasil; o político Otacílio Negrão de Lima e os médicos Mário Pena e Lucas Machado (fundador do Hospital São Lucas).

Quatro anos depois de ser concebido, o AMÉRICA começa a escrever sua história no futebol mundial. O time que vestia as mesmas cores de hoje - o verde, branco e preto - iniciou a maior série de títulos conquistados consecutivamente por um time em todo o planeta.

1933 - PROFISSONALIZAÇÃO
Neste ano, foi oficializado o profissionalismo no AMÉRICA, até então, toda prática esportiva era amadora. O clube protesta contra a implantação do profissionalismo e muda as cores de sua camisa para vermelho e branco, situação que perdurou por dez anos.

1943 a 1948 - RETOMADA DAS CORES DO DECA
A partir do ano de 1943, o América aceita o profissionalismo, retoma as cores que marcaram o decacampeonato e recomeça a investir no patrimônio do clube.

Em 1948, conclui as obras de seu novo estádio - OTACÍLIO NEGRÃO DE LIMA - período marcado por grandes conquistas como o Campeonato Mineiro de 1.948, o Estádio da Alameda e o Torneio Quadrangular, que reunia o Vasco da Gama, campeão sul-americano daquele ano; o São Paulo, campeão paulista, e o Atlético, campeão mineiro de 47.

1957 a 1971 - TRÍPLICE COROA
Em 1957, o América conquista a tríplice coroa ao ganhar os títulos juvenil, aspirante e profissional. Em 1971, destaca-se pela conquista do Campeonato Estadual de forma invicta.

Década de 90 - CAMPEÃO BRASILEIRO (Série B)
Em 1993, o AMÉRICA conquista mais um título estadual, porém, o grande destaque desta década é a conquista do Campeonato Brasileiro (Série B), que possibilita ao AMÉRICA o seu retorno à divisão principal do futebol brasileiro.

2000 a 2005 - COPA SUL-MINAS
Em 2000, o AMÉRICA conquista o título da primeira Copa Sul-Minas. Nos anos 2000, ainda é destaque o Campeonato Mineiro e a Taça MG conquistados, respectivamente, em 2001 e 2005.

2006 a 2008 – CAMPEÃO MINEIRO (Módulo II)
Em um dos seus piores momentos no futebol, o América, único time que havia disputado todas as edições do Campeonato Mineiro, cai para o Módulo II do Estadual, em 2007. No ano seguinte, deu a volta por cima e conquista o título do Campeonato Mineiro Módulo II, voltando à elite do futebol estadual.

2009 – CAMPEÃO BRASILEIRO DA SÉRIE C – Com uma nova diretoria, o América disputa a Série C do Brasileirão e conquista o título do campeonato. O ano de 2009 marca o início da ascensão alviverde à elite do futebol.

2010 – SÉRIE B – A última participação alviverde na Série B havia sido em 2004, quando o Coelho ocupou o 21º lugar na tabela de classificação.

Fonte: http://www.americamineiro.com.br/clube_historia.asp

O gênio PICASSO

Nasceu em Málaga (Andaluzia) e recebeu o nome completo de Pablo Diego José Francisco de Paula Juan Nepomuceno María de los Remedios Cipriano de la Santísima Trinidad Ruiz y Picasso.

Os primeiros dez anos de vida de Pablo são passados em Málaga[1]. O salário pequeno do pai como conservador de museu e professor de desenho na Escuela de San Telmo a custo assegurava o sustento da família. Quando lhe ofereceram uma colocação com melhor remuneração no Instituto Eusébio da Guarda, no norte do país, à hesitação sobrepôs-se a necessidade, e junto com a família, don José parte para a Corunha, capital de província à beira do Oceano Atlântico[1].

Os desenhos de infância de Picasso representavam cenas de touradas. Sua primeira obra, preservada, era um óleo sobre madeira, pintada aos oito anos, chamada O Toureiro. Picasso conservou esse trabalho por toda a sua vida, levando-o consigo sempre que mudava de casa. Anos mais tarde pintou outro quadro semelhante, A morte da mulher destacada e fútil. Picasso está zangado e rebelde. Este quadro é claramente uma expressão injuriosa da sua relação com a mulher.

A preocupação principal do pai com o pequeno Pablo era o seu aproveitamento escolar, mas nem por isso dispensou a oportunidade de fomentar o talento do filho. Desenhar foi desde cedo a forma mais adequada de Picasso se exprimir e, talvez por isso, secundário. Recusa claramente o ensino usual, e encarrega-se ele próprio da sua formação artística. Com treze anos, e seguindo o modelo do pai, Picasso atingira já a perícia do progenitor (que também não era de grande refinamento). Ao contrário do que apontam algumas listas, Picasso era destro, como se pode ver no célebre documentário The Mystery of Picasso.

A família transferiu-se novamente, desta vez a Barcelona, na Primavera de 1895, e a prova de admissão na escola de arte La Lonja é feita com sucesso. Os trabalhos que deveria apresentar ao fim do mês, Pablo apresentava-os ao fim de poucos dias, ao cabo que o seu trabalho se destacava, inclusive, do dos finalistas.[1] Com quatorze anos, Picasso conseguia superar as exigências de uma conceituada academia de arte. Trabalhos académicos, que segundo o próprio, ao cabo de vários anos o assustavam. Os trabalhos que fazia colocavam-no na série de conceituados pintores de Barcelona, como Santiago Rusiñol e Isidro Nonell, e o seu quadro A Primeira Comunhão é exposto na célebre exposição da época na cidade. Apesar de ter optado por uma temática religiosa, este não deixa de ser um acontecimento privado, do plano familiar.

Apesar de realista e de satisfazer as exigências académicas, por outro lado a obra acaba por ser uma tentativa de combate ao convencionalismo. Depois de uma estadia em Málaga, em 1897 instala-se em Madrid.

Em Madrid, instalado num novo atelier, inscreve-se na mais próspera e conceituada academia de artes espanhola, a Real Academia de Belas-Artes de São Fernando. Constantemente, visita o Museu do Prado, onde copiava os grandes mestres, captava-lhes o estilo e tentava imitá-lo, o que se revelou, por um lado, um avanço, pois desenvolvia capacidade efémeras, e por outro lado, uma estagnação de um génio criativo limitado à cópia do trabalho dos históricos, cujas obras também vieram a ser alvo de uma revisitação e reinterpretação de Picasso em fases mais avançadas.

Porém, a sua estadia em Madrid é interrompida. No início de Julho daquele ano, Picasso adoece com escarlatina e a recuperação obriga-o a retornar a Barcelona, recolhendo-se logo a seguir com Manuel Pallarés, seu amigo, para a aldeia Horta de Ebro nos Pirinéus. O recolhimento ajudou-o a restabelecer novos e ambiciosos projetos que levou a cabo assim que regressou a Barcelona. Afastara-se da academia e do lar paterno, e procurava abrir-se às inovações da arte espanhola, mantendo-se em contato com os seus representantes mais célebres. O espaço de culta da vanguarda espanhola era o café Els Quatr Gats[1]. Ali conheceu os modernistas e rivalizou com a arte destes, influenciada pela Arte Nova francesa e pelas vanguardas britâncias. Em 1900, nas instalações do mesmo estabelecimento, abre ao público a sua primeira exposição. Entretanto, o desejo de conhecer Paris aumentava ainda mais.

Após iniciar como estudante de arte em Madrid, Picasso fez sua primeira viagem a Paris (1900), a capital artística da Europa. Lá morou com Max Jacob (jornalista e poeta), que o ajudou com a língua francesa. Max dormia de noite e Picasso durante o dia, ele costumava trabalhar à noite. Foi um período de extrema pobreza, frio e desespero. Muitos de seus desenhos tiveram que ser utilizados como material combustível para o aquecimento do quarto.

Picasso, Halmstad.Em 1901 com Soler, um amigo, funda uma revista Arte Joven, na cidade de Madri. O primeiro número é todo ilustrado por ele. Foi a partir dessa data que Picasso passou a assinar os seus trabalhos simplesmente “Picasso”, anteriormente assinava “Pablo Ruiz y Picasso”.

Na fase azul (1901 a 1905), Picasso pintou a solidão, a morte e o abandono. Quando se apaixonou por Fernande Olivier, suas pinturas mudaram de azul para rosa, inaugurando a fase rosa (1905-1906). Trabalhava durante a noite até o amanhecer. Em Paris, Picasso conheceu um selecto grupo de amigos célebres nos bairros de Montmartre e Montparnasse: André Breton, Guillaume Apollinaire e a escritora Gertrude Stein.

Na fase rosa há abundância de tons de rosa e vermelho, caracterizada pela presença de acrobatas, dançarinos, arlequins, artistas de circo, o mundo do circo. No verão de 1906, durante uma estada em Andorra, sua obra entrou em uma nova fase marcada pela influência das artes gregas, ibérica e africana, era o protocubismo, o antecedente do cubismo. O célebre retrato de Gertrude Stein (1905-1906) revela um tratamento do rosto em forma de máscara. Em 1912, Picasso realizou sua primeira colagem, colou nas telas pedaços de jornais, papéis, tecidos, embalagens de cigarros.

Apaixonou-se por Olga Koklova, uma bailarina. Casaram-se em 12 de julho de 1918. Neste período o artista já se tornara conhecido e era um artista da sociedade. Quando Olga engravidou, criou uma série de pinturas de mães com filhos.

Entre o começo e o fim da 2ª Guerra Mundial (1939-1945), dedica-se também à escultura, gravação e cerâmica. Como gravador, domina as diversas técnicas: água-forte, água-tinta, ponta-seca, litogravura e gravura sobre linóleo colorido. Além disso, sua dedicação à arte escultórica era esporádica. Cabeça de Búfalo, Metamorfose é um grande exemplo de seu trabalho com esse meio. É considerado um dos pioneiros em realizar esculturas a partir de junção de diferentes materiais.

Em 1943, Picasso conhece a pintora Françoise Gilot e tem dois filhos, Claude e Paloma e encontrou um pouco de paz e pintou Alegria de Viver.

Em 1968, aos 87 anos, produziu em sete meses uma série de 347 gravuras recuperando os temas da juventude: o circo, as touradas, o teatro, as situações eróticas. Anos mais tarde, uma operação da próstata e da vesícula, além da visão deficiente, põe fim às suas actividades. Como uma honra especial a ele, no seu 90ª aniversário, são comemorados com exposição na grande galeria do Museu do Louvre. Torna-se assim o primeiro artista vivo a expor os seus trabalhos no famoso museu francês. Pablo Picasso morreu a 8 de abril de 1973 em Mougins, França com 91 anos de idade.

Diz-se que levou toda a sua vida a saber pintar como uma criança.

Fonte - http://pt.wikipedia.org/wiki/Pablo_Picasso

A belíssima São João Del Rei

A cidade de São João del Rei originou-se do antigo Arraial Novo do Rio das Mortes. A ocupação do arraial remonta a 1704, quando um paulista chamado Lourenço Costa descobre ouro no ribeirão de São Francisco Xavier.

A descoberta fez com que as fossem distribuídas a várias pessoas que começam a explorar as margens do ribeirão. Algum tempo depois, o português Manoel José de Barcelos encontrou mais ouro na encosta sul da Serra do Lenheiro, num local chamado Tijuco. Naquele local estabeleceu-se o primeiro núcleo de povoamento que daria origem ao Arraial Novo de Nossa Senhora do Pilar, mais tarde Arraial Novo do Rio das Mortes.

Já bastante próspera, em 1713 a localidade é elevada a vila e recebe o nome de São João del-Rei em homenagem a Dom João V, rei de Portugal. No ano seguinte, é nomeada sede da Comarca do Rio das Mortes. Desde os tempos de sua formação, desenvolve-se aí uma vasta produção mercantil e de gêneros alimentícios, resultantes tanto da atividade agrícola, quanto da pecuária. Essa faceta vai possibilitar o contínuo crescimento da localidade, que não sofre grandes perdas com o declínio da atividade aurífera, verificado em toda a Capitania das Minas Gerais a partir de 1750.

Nessa época a crise do sistema colonial agrava-se. A exploração do ouro entra em franca decadência, e a Coroa Portuguesa continua a exigir pesados impostos da população. Essa situação conflitante faz crescer o nível de consciência de setores intermediários da sociedade, levando padres, militares, estudantes, intelectuais e funcionários das principais vilas mineiras, como São João del-Rei, Tiradentes e Vila Rica, a conspirar contra a metrópole.

Em poucos anos, o movimento conhecido como Inconfidência Mineira toma corpo e ganha adeptos em cada arraial e vila da Capitania das Minas Gerais. Grandes planos são traçados tendo em vista a produção de bens de consumo aliada à liberdade comercial, o que descartaria a política monopolizadora da metrópole. A Vila de São João del-Rei é escolhida para abrigar a nova capital. Porém, em 1789 o movimento é frustrado pela denúncia do coronel Joaquim Silvério dos Reis, devedor de somas altíssimas à Fazenda Real.

Graças à vocação comercial de São João del-Rei, a sua feição colonial não é a mesma das demais vilas mineradoras da época. Já em princípios do século XIX, ela se mostra amadurecida comercialmente: lojas instaladas em elegantes casarões oferecem todo tipo de mercadoria, desde as produzidas na comarca até as importadas. O movimento de passantes, caixeiros-viajantes, mulheres e crianças circulando pelas ruas confere-lhe um aspecto alegre e colorido. Também é precoce o surgimento da imprensa, assinalado pela fundação, em 1827, do 'Astro de Minas', o segundo jornal de Minas Gerais na época.

Em 1838 a progressista Vila de São João del-Rei torna-se cidade. Nessa época, possuía cerca de 1.600 casas, distribuídas em 24 ruas e 10 praças. Ainda no século XIX, contava com casa bancária, hospital, biblioteca, teatro, cemitério público construído fora do núcleo urbano, além de serviços de correio e iluminação pública a querosene.

Desenvolve-se, ainda mais, com a inauguração em 1881 da primeira seção da Estrada de Ferro Oeste-Minas, que liga as cidades da região a outros importantes ramais da Estrada de Ferro Central do Brasil. Em 1893 a instalação da Companhia Industrial São Joanense de Fiação e Tecelagem traz novo impulso à economia local, a tal ponto que a cidade é novamente indicada para sediar a capital de Minas Gerais. Em junho do mesmo ano, o Congresso Mineiro Constituinte aprova, em primeira discussão, a mudança da capital para a região da Várzea do Marçal, subúrbio de São João del-Rei. Mas, numa segunda discussão, o projeto inclui Barbacena e também Belo Horizonte, um planalto localizado no Vale do Rio das Velhas, onde existia o antigo Arraial do Curral del-Rei.

Com a escolha da região do Curral del-Rei em dezembro de 1893, a importância econômica de São João del-Rei diminui gradativamente. Mas a cidade não perde seu charme colonial, sendo motivo de atenção dos modernistas brasileiros, que a visitam em 1924. Ela é registrada na obra de algumas das figuras mais representativas do movimento, como a pintora Tarsila do Amaral e o escritor Oswald de Andrade. Em 1943 seu acervo arquitetônico e artístico, composto por importantes edificações civis e religiosas, é tombado pelo Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - Shan.

A formação peculiar da cidade, que evoluiu de arraial minerador para importante pólo comercial da região do Campo das Vertentes, é responsável por sua característica mais interessante: uma mescla de estilos arquitetônicos que tem origem na arte barroca, passa pelo ecletismo e alcança o moderno. Em São João del-Rei, é possível apreciar a evolução urbana de uma vila colonial mineira, cujo núcleo histórico permanece bastante preservado em harmonia com as construções ecléticas do século XIX e as mudanças ocorridas no século XX.

Fundação da cidade

São João del Rei foi fundada em fins do século XVII, por taubateanos liderados por Tomé Portes del Rei, que, por isso, é considerado seu fundador.

Em 1709, a cobiça pelo ouro gera discórdia entre portugueses e paulistas, dando causa à Guerra dos Emboabas, acontecendo o triste episódio do "Capão da Traição" quando os paulistas foram emboscados e chacinados pelos portugueses.

Em 08 de dezembro de 1713, arraial alcançou foros de vila, com o nome de São João del Rei, homenagem a D. João V, e também passa a ser sede da Comarca do Rio das Mortes.

O ouro, a pecuária e a agricultura foram os fatores de desenvolvimento e progresso da vila e, aos 6 de março de 1838 é elevada à categoria de cidade.

São João del Rei participou sempre das decisões mineiras e nacionais.

Em 1833, na Sedição Militar de Ouro Preto, em 1842, na Revolução Liberal e, sendo sede do 11ºBI - Batalhão Tiradentes, participou das revoluções de 1930 e 1964. Combateu na Itália, triunfando em Montese e Castelnuevo. Aqui nasceram is grandes heróis nacionais: Joaquim José da Silva Xavier, o Tiradentes - o Mártir da Independência e Patrono Cívico da Nação Brasileira; Bárbara Heliodora Guilhermina da Silva - a heroína da Inconfidência São João del Rei é conhecida como um entroncamento de caminhos, desde a expedição de Fernão Dias, que em 1674 abriu a trilha mais tarede conhecida como o Caminho Velho (de São Paulo à Minas). Nos últimos anos do século XVII, o taubateano Tomé Fortes del Rei estabeleceu-se na beira deste caminho, cobrando pedágio na passagem do Rio das Mortes, cultivando roças e criando gado.

Posteriormente o chamado Caminho Novo, que vinha do Rio de Janeiro, também passava pela atual São João del Rei, palco de fatos históricos nacionais, como a Guerra dos Emboabas e Inconfidência Mineira. Em 1730, a famosa Picada, partia justamente de São João del Rei, atingindo a divisa goiana em Paracatu.

Depois, em 1872, foi criada a Estrada de Ferro Oeste de Minas, para complementar a Estrada de Ferro Leopoldina, que vinha do Rio de Janeiro e chegando à São João del Rei seguia para as lonjuras de Pitangui e Paracatu, rastreando a velha Picada de Goiás.

Mas São João del Rei não vive só de passado. Sabe invoca-lo, orgulhando-se dele, encontrando nele a força do ideal e de amor à liberdade e à justiça, como seus filhos Joaquim José da Silva Xavier, o Tiradentes e o Presidente Tancredo Neves.

Fonte: Prefeitura de São João Del Rei

Perdões o doce de côco de Minas Gerais

A capela de Bom Jesus dos Perdões, ao redor da qual se formou o arraial dos Perdões, foi edificada por iniciativa do alferes português Romão Fagundes do Amaral e de Rubens Airão, na época da colonização, no séc. XVIII. Conta a tradição que Romão Fagundes, fugitivo da justiça, ofereceu a D. Maria I, em troca do seu perdão, um cacho de bananas todo em ouro maciço, originando-se, desse fato, a denominação de Perdões. O arraial de Bom Jesus dos Perdões figurava, em 1802, entre o termo da vila de São José, sendo elevado à categoria de freguesia em 1855, com o nome reduzido para Perdões . Passa a município em 1911, desmembrando-se de Lavras. Inspirando poetas e compositores, Perdões, situada entre vales e colinas, é conhecida como a "cidade da amizade".

Perdões não foi batizada, como comumente acontece com muitas cidades, com nomes indígenas, atividades básicas da região ou nome de heróis brasileiros.
A origem do nome do município está ligado a um acontecimento, entre a lenda e o possível, expressando sentimentos de fé, perdão e amor. Segundo a cultura regional, a história do município se mistura com a história de Romão Fagundes do Amaral, um português que veio foragido de sua terra em decorrência dos muitos crimes cometidos e que vivia pelo sertão à cata de ouro.

Certa época, descendo pelo Rio Grande, resolveu instalar-se na região, por ser um lugar seguro, onde viveu por muito tempo juntamente com seus escravos. Em pouco tempo enriqueceu.

Conta a lenda que uma de suas mãos era de prata. Demonstrando sua riqueza e poder, Romão Fagundes do Amaral costumava ofertar um saquinho de ouro em pó para a moça com quem desejava dançar.

Com o passar dos anos, Romão Fagundes do Amaral se arrependeu de seus inúmeros crimes cometidos, inclusive com o Fisco, e resolveu pedir perdão a El-Rey D.Manoel, mandando-lhe de presente um cacho de bananas de ouro maciço.
El-Rey concedeu-lhe mil perdões, livrando-o da forca, e Romão Fagundes do Amaral tornou-se um indivíduo exemplar.

Conta ainda a lenda, que ao receber o perdão da Corte, Romão Fagundes do Amaral batizou a terra que o recebeu com o nome de Senhor Bom Jesus dos Perdões, em meio a uma grande comemoração com fogueiras e foguetes. Na mesma época construiu uma capelinha, parte da Matriz, que permanece intacta até os tempos atuais. Ofereceu também ao lugarejo uma imagem do Senhor Bom Jesus, que se tornou o Padroeiro da cidade.

Perdões é um nome respeitado, pela mensagem que encerra e pelo conteúdo.

Há, no entanto, outras versões sobre o fato. O assunto merece e precisa ser estudado. É claro que em todas elas o personagem principal é Romão Fagundes do Amaral, fundador de Perdões, em Minas Gerais.

Fonte: Secretaria da Cultura de Perdões

Administração Pública

1 Administração Indireta

1.1 Noção

A base da idéia da Administração Indireta encontra-se no instituto da descentralização, que vem a ser a distribuição de competências de uma para outra pessoa, física ou jurídica.
Nos próximos capítulos iremos desenvolver melhor o tema. Agora, só afirmamos que a descentralização pode ser feita de várias formas, com destaque a descentralização por serviços, que se verifica quando o poder público (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público, surgindo as entidades da Administração Indireta.
A Administração Indireta, na análise de Hely Lopes Meirelles, é o conjunto dos entes (entidades com personalidade jurídica) que vinculados a um órgão da Administração Direta, prestam serviço público ou de interesse público.

1.2 Divisão

São as seguintes as entidades da Administração Indireta:
Autarquia
Empresa Pública
Sociedade de Economia Mista
Fundação Pública

1.3 Características

As entidades da Administração Indireta possuem, necessária e cumulativamente, as seguintes características:
personalidade jurídica;
patrimônio próprio;
vinculação a órgãos da Administração Direta.

1.4 Personalidade Jurídica Própria

Para que possam desenvolver suas atividades, as entidades da administração indireta são dotadas de personalidade; conseqüentemente, podem adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria, não necessitando, para tanto, das pessoas políticas.

1.5 Patrimônio Próprio

Em função da característica anterior, as entidades possuem patrimônio próprio, distinto das pessoas políticas.

1.6 Vinculação aos Órgãos da Administração Direta

As entidades da Administração Indireta são vinculadas aos órgãos da Administração Direta, com o objetivo principal de possibilitar a verificação de seus resultados, a harmonização de suas atividades políticas com a programação do Governo, a eficiência de sua gestão e a manutenção de sua autonomia financeira, operacional e financeira, através dos meios de controle estabelecido em lei.
Alguns denominam este controle de tutela, definida por Maria Sylvia Zanella Di Pietro como a fiscalização que os órgãos centrais das pessoas públicas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites definidos em lei, para garantir a observância da legalidade e o cumprimento de suas finalidades institucionais.
Não significa a tutela que os entes da Administração Indireta estejam hierarquicamente subordinados à Administração Direta ocorrendo apenas uma descentralização. A subordinação ocorre entre os órgãos da Administração, denominando-se de hierarquia ou autotutela.
A autora estabelece diferenças sensíveis entre tutela (vinculação) e hierarquia, conforme o quadro a seguir.
Tutela (Vinculação) Hierarquia (Autotutela)
A tutela supõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma das quais exercendo controle sobre a outra (a pessoa política controla as entidades da Administração Indireta). A hierarquia existe dentro de uma mesma pessoa jurídica, quando, por exemplo, um Ministério controla seus próprios órgãos.
A tutela não se presume, só existindo quando a lei a estabelece. A hierarquia existe independentemente de previsão legal, pois é inerente à organização administrativa.

2 AUTARQUIA

2.1 Noção

A origem do vocábulo autarquia é grega, significando qualidade do que se basta a si mesmo, autonomia, entidade autônoma.
A idéia da autarquia reside na necessidade da pessoa política criar uma entidade autônoma (com capacidade de administrar-se com relativa independência e não de maneira absoluta, visto que há a fiscalização do ente criador) para a realização de atividade tipicamente pública, sendo uma das formas de materialização da descentralização administrativa.
Nesta linha de pensamento, autarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com personalidade jurídica de direito público interno, para a consecução de atividades típicas do poder público, que requeiram, para uma melhor execução, gestão financeira e administrativa descentralizada.

2.2 Características

As autarquias possuem as seguintes características:
personalidade jurídica de direito público;
realização de atividades especializadas (capacidade específica), em regra;
descentralização administrativa e financeira;
criação por lei específica.

2.3 Personalidade Jurídica de Direito Público

Tendo personalidade jurídica, as autarquias são sujeitos de direito, ou seja, são de titulares de direitos e obrigações próprios, distintos dos pertencentes ao ente político (União, Estado, Município ou Distrito Federal) que as institui.
Submetem-se a regime jurídico de direito público quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios e sujeições, ou melhor, apresentam as características das pessoas públicas, como por exemplo as prerrogativas tributárias, o regime jurídico dos bens e as normas aplicadas aos servidores.
Por tais razões, são classificadas como pessoas jurídicas de direito público.

2.4 Capacidade Específica

Outra característica destas entidades é capacidade específica, significando que as autarquias só podem desempenhar as atividades para as quais foram instituídas, ficando, por conseguinte, impedidas de exercer quaisquer outras atividades.
Como exceção a esta regra temos as autarquias territoriais (os territórios), que são dotadas de capacidade genérica.
O atributo da capacidade específica é o denominado comumente de princípio da especialidade ou especialização.

2.5 Descentralização Administrativa Financeira

As autarquias desempenham atividades tipicamente públicas. O ente político "abre mão" do desempenho de determinado serviço, criando entidades com personalidade jurídica (autarquias) apenas com o objetivo de realizar tal serviço.
Por força de tal característica, as autarquias são denominadas de serviços públicos descentralizados, serviços públicos personalizados ou serviços estatais descentralizados.

2.6 Criação por Lei Específica

De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as autarquias são criadas por lei específica. Para extingüi-las entretanto, faz-se é necessária somente uma lei ordinária, não necessitando ser específica.
Se a União desejar criar dez autarquias, será necessária a promulgação de dez leis ordinárias distintas. Caso pretenda extingüí-las, bastará uma única lei.

3 EMPRESA PÚBLICA

3.1 Noção

A exploração da atividade econômica deve ser realizada, em regra geral, pelo setor privado, mas, excepcionalmente, tal atividade pode ser realizada diretamente pelo setor público, respeitado o disposto no art. 173 da Constituição da República.
Por várias vezes o Poder Público institui entidades para a realização de atividades típicas do setor privado, como a indústria, o comércio e a bancária, regidas pelas mesmas normas da iniciativa privada.
Esses entes podem ser a empresa pública ou a sociedade de economia mista. Neste tópico dedicaremos ao estudo da primeira.
As empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito.

3.2 Características

As empresas públicas possuem as seguintes características:
personalidade jurídica de direito privado;
capital exclusivamente público;
realização, em regra, de atividades econômicas;
revestimento de qualquer forma admitida no Direito;
derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado
por normas de direito público;
criação por autorização legislativa específica.

3.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado

Por realizarem, em regra, atividades econômicas, o art. 173 da Constituição da República estabelece que devem as empresas ter o mesmo tratamento jurídico da iniciativa privada, inclusive no que tange às obrigações tributárias e trabalhistas.

3.4 Capital Exclusivamente Público

A grande distinção entre a empresa pública e a sociedade de economia mista está na distribuição do capital, pois na primeira (empresa pública) só há capital público, ou seja, todo o capital pertence ao poder público, inexistindo capital privado.

3.5 Atividades Econômicas

As empresas públicas não realizam atividades típicas do poder público, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha interesse próprio ou considere convenientes à coletividade.
Atualmente, admitem a doutrina e a jurisprudência que as empresas públicas podem exercer serviços públicos, sendo tratadas, neste caso, como concessionárias de serviço público, continuando a ser aplicado o direito privado.

3.6 Qualquer Forma Admitida no Direito

As empresas públicas, de acordo com o Decreto-Lei 200/67, podem revestir-se de qualquer forma admitida no Direito, inclusive a forma de Sociedade Anônima.

3.7 Derrogações do Regime de Direito Privado Por Normas de Direito Público

Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entidades da Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada.

3.8 Criação por Autorização Legislativa Específica

De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das empresas públicas necessita de autorização legislativa específica. Para extingüi-las precisa-se apenas de uma autorização legislativa, não necessitando ser específica.

3.9- Divisão das Empresas Públicas

As empresas públicas dividem-se em:
empresas públicas unipessoais - são as que o capital pertence a uma só pessoa pública.
empresas públicas pluripessoais - são as que o capital pertence a várias pessoas públicas.

4 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

4.1 Noção

As sociedades de economia mista são as pessoas jurídicas de direito privado, com a participação do Poder Público e de particulares no seu capital, criadas para a realização de atividade econômica de interesse coletivo, podendo, também, exercer serviços públicos.
São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas o fato do capital ser diversificado (capital público e privado) e só podendo ter a forma de sociedade anônima.
Aspectos Empresa Pública Sociedade de Economia Mista
Capital Capital exclusivamente público Parte do capital pertencente ao Poder Público e outra parte ao setor privado, tendo, sempre, o controle público.
Forma Qualquer forma admitida em Direito. Somente a forma de Sociedade Anônima.
Competência De acordo com o art. 109 da CF, as causas de interesse das empresas públicas federais serão julgadas na Justiça Federal, com exceção das causas trabalhistas. As causas de interesse das sociedades de economia mista federais serão julgadas na Justiça Estadual, com exceção das causas trabalhistas.

4.2 Características

As sociedades de economia mista possuem as seguintes características:
personalidade jurídica de direito privado;
capital público e privado;
realização de atividades econômicas;
revestimento da forma de Sociedade Anônima;
detenção por parte do Poder Público de no mínimo a maioria das ações com direito a voto;
derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado
por normas de direito público;
criação por autorização legislativa específica.

4.3 Personalidade Jurídica de Direito Privado

Como as empresas públicas, as sociedades de economia mista também possuem personalidade jurídica de direito privado.

4.4 Capital Público e Privado

Diferente da empresa pública, cujo capital pertence exclusivamente ao Poder Público, na sociedade de economia mista é possível que haja capital privado. Apenas deve ser destacado que o controle será público, tendo o Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto.

4.5 Atividades Econômicas

Da mesma forma que as empresas públicas, as sociedades de economia mista também realizam atividades econômicas ou serviços públicos.

4.6 Forma de Sociedade Anônima

As sociedades de economia mista, por força de lei, são regidas pela forma de sociedade anônima, diferente da empresa pública que pode ter qualquer forma admitida em direito.

4.7 Derrogações do Regime de Direito Privado

Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito privado na íntegra.

4.8 Criação por Autorização Legislativa Específica

De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, a criação das sociedades de economia mista será igual a das empresas públicas, necessitando de autorização legislativa específica.
A extinção também será igual a da empresa pública, ou seja, é preciso a autorização legislativa, não necessitando ser específica.

5 FUNDAÇÃO PÚBLICA

5.1 Noção

Existem dois tipos de fundação, uma regida pelo Direito Público e outra por normas privadas. Preocuparemo-nos com as primeiras, deixando as demais para o estudo do Direito Civil.
Em primeiro lugar, devemos definir fundação como sendo a atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio, que a vontade humana destina a uma finalidade social. Trata-se de um patrimônio com personalidade.
As fundações públicas são instituídas pelo poder público, com, é claro, patrimônio público afetado a um fim público.

5.2 Características

As fundações públicas possuem as seguintes características:
são criadas por dotação patrimonial;
desempenham atividade atribuída ao Estado no âmbito social;
sujeitam ao controle ou tutela por parte da Administração Direta;
possuem personalidade jurídica de direito público, em regra;
criação por autorização legislativa específica.

5.3 Dotação Patrimonial

Como ensina a doutrina, a fundação pública vem a ser um patrimônio dotado de personalidade jurídica, assim, para ser criada, é necessária a dotação de um de conjunto de bens (patrimônio).

5.4 Atividade Social

O objetivo da fundação é a realização de atividade social, educacional ou cultural, como saúde, educação, cultura, meio-ambiente e assistência social.

5.5 Personalidade Jurídica de Direito Público

Com o advento da nova Constituição, como ensina Celso Antônio Bandeira de Mello as fundações públicas passaram a ter o mesmo tratamento jurídico das autarquias, sendo assim, classificadas como pessoas jurídicas de direito público.
Entretanto, essa visão não é unânime, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Hely Lopes Meirelles entende que a Fundação Pública pode ser de Direito Público ou Privado conforme a lei instituidora.
No nosso entender a emenda nº 19 tendeu a dar razão a esta última corrente, pois estabeleceu a criação da fundação pública de forma semelhante a das empresas públicas.

5.6 Criação por Autorização Legislativa Específica

De acordo com a nova redação dada pela emenda constitucional nº 19 ao art. 37, XIX, da Constituição da República, as fundações públicas, como as empresas públicas e as sociedades de economia mista, são criadas por autorização legislativa específica, entretanto para extingüi-las é necessária apenas uma autorização legislativa, não necessitando ser específica.

A DESCOBERTA DO PRÉ-SAL E SEU IMPACTO NAS INSTÂNCIAS DE COOPERAÇÃO ENTRE ESTADO E MERCADO

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS DEZ. 2010
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CIPAD 8 – BRASÍLIA/DF
DISCIPLINA: ESTRATÉGIAS DE FLEXIBILIZAÇÃO DA AÇÃO DO ESTADO
PROFESSOR: ENRIQUE JERÔNIMO SARAIVA
ALUNOS: DEMETRIUS FERREIRA E CRUZ
FERNANDO BANHOS
JOSÉ GONÇALVES TRINDADE

A DESCOBERTA DO PRÉ-SAL E SEU IMPACTO NAS INSTÂNCIAS DE COOPERAÇÃO ENTRE ESTADO E MERCADO

Diante das promissoras descobertas do pré-sal no litoral brasileiro, o governo federal promoveu o discurso e encaminhou propostas legislativas para implementar algo que gostaria de ter feito desde o início: adotar um sistema com forte controle estatal no setor petrolífero. A camada do pré-sal é um gigantesco reservatório de petróleo e gás natural, localizado nas Bacias de Santos, Campos e Espírito Santo.

Estas reservas estão localizadas abaixo da camada de sal, que podem ter até 2 km de espessura, portanto, encontram-se de 5 a 7 mil metros abaixo do nível do mar. Apenas três dos blocos que compõem a área do pré-sal (Tupi, Iara e Jubarte) seriam responsáveis pela possibilidade de recuperação de 15 bilhões de barris equivalentes de petróleo.

INTRODUÇÃO

A descoberta da camada pré-sal traz à luz a discussão sobre a mudança do papel do Estado brasileiro e sobre sua função reguladora. A aplicação do novo marco regulatório de produção e exploração do petróleo instiga ainda mais o debate sobre o papel do Estado regulador, tendo em vista que o modelo de partilha de produção permitirá que a União participe diretamente das decisões de cada projeto de exploração e produção, por meio de empresa criada com específica finalidade e, dessa forma, terá maior controle sobre o setor, obtendo ganhos financeiros gerados pelo aumento do preço do petróleo, em um cenário que indica a escassez desse combustível.

O modelo nacionalista é caracterizado pela criação de uma empresa 100% estatal para representar a União e tem a finalidade de fazer da Petrobras a principal empresa petrolífera do pré-sal. Além de ser a operadora única de todos os campos na região, a Petrobras terá a garantia que ficará com no mínimo de 30% dos consórcios a serem formados para explorar o pré-sal e ainda poderá ser escolhida diretamente, sem licitação, para desenvolver os campos mais rentáveis. Tudo isso estimulará o crescimento e fortalecimento da indústria nacional, a geração de emprego e renda em segmentos direta ou indiretamente ligados ao setor, que poderá se tornar exportadora de bens e serviços na área de petróleo e gás para o mercado mundial.

CONCESSÃO: O ATUAL MODELO

Concessão implica para o concessionário a obrigação de explorar, por sua conta e risco, conferindo-lhe a propriedade desses bens depois de extraídos, com encargos incidentes sobre tributos e participações contratuais. O modelo de concessão é o mais antigo do mundo, utilizado atualmente em diversos países produtores, cujo petróleo extraído é exclusivo do concessionário, que detém os direitos absolutos sobre certas áreas, objeto da concessão, o que lhe permite extrair e vender qualquer quantidade em troca de compensação financeira (remuneração ao Estado).

O contrato de concessão é o mais utilizado em países com regime fiscal-tributário desenvolvido e sólido. Em cenários de exploração mais incerta, com pouca informação disponível, o modelo mais adequado também é o de concessão. O contrato proporciona ao Estado um menor controle sobre as fases de exploração, produção e comercialização do petróleo. O proprietário do petróleo extraído, portanto, deverá pagar ao Estado tributos incidentes sobre a receita bruta auferida com a produção, que podem ser pagos em espécie ou em petróleo. Admite-se pagamento de outras taxas (bônus de assinatura, participação especial e taxas de ocupação ou retenção de renda).

O Estado, portanto, não assume qualquer risco com os custos de exploração, desenvolvimento, execução das obras e da produção do petróleo. O risco de exploração é suportado inteiramente pelo concessionário.

O bônus de assinatura corresponde ao valor pago pela concessionária vencedora da licitação de campos exploratórios, no ato da assinatura do contrato, com a finalidade de obter a permissão para realizar suas atividades de pesquisa e exploração em determinada área, terrestre ou marítima. Seu valor mínimo é fixado pela Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, no edital de licitação.

Royalty é um valor cobrado pelo proprietário de uma patente ou ainda por uma pessoa ou empresa que detém o direito exclusivo sobre determinado produto ou serviço. No caso do petróleo, os royalties são cobrados das concessionárias que exploram a matéria-prima e o valor arrecadado fica com o Estado. De acordo com a legislação brasileira, Estados e municípios produtores, além da União, têm direito à maioria absoluta dos royalties do petróleo. A divisão atual é de 40% para a União, 22,5% para Estados e 30% para os municípios produtores. Os 7,5% restantes são distribuídos para todos os municípios e Estados da federação.

Há países que aplicam a tributação progressiva (Imposto de renda – IR, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS, contribuições e etc.) em caso de alta no valor do petróleo ou no volume de produção, caso o contrato de concessão não preveja uma taxa especial de retorno. No Brasil, essa taxa é chamada de participação especial, que não afasta a incidência do IR. Nesse caso, porém, o imposto incide alíquotas constantes e não progressivas. Portanto, os tributos convencionais devem incidir no setor do petróleo da mesma forma que os demais setores da economia.

A participação especial constitui dispositivo de captura progressiva de renda em projetos lucrativos e garante estabilidade de ganhos ao Estado, incide apenas se elevados volumes de petróleo forem produzidos, sendo calculada a uma alíquota de 10% a 40% da receita líquida auferida (deduzidos os custos de exploração e produção). Portanto, confere progressividade ao regime de concessão como decorrência do aumento no volume de produção.

Diferentemente dos royalties, a participação especial, é uma compensação financeira extraordinária devida pelos concessionários, nos casos de grande volume de produção ou de rentabilidade. A contribuição é paga trimestralmente, em relação a cada campo produtor, enquanto os royalties têm repasse mensal. O edital e o contrato estabelecem que, nos casos de grande volume de produção, ou de grande rentabilidade, haverá o pagamento de uma participação especial, regulamentada por decreto do Presidente da República.

No Brasil, sobre a exploração e a produção de petróleo, merecem atenção as seguintes regras: as atividades de exploração, desenvolvimento e produção serão exercidas mediante contratos de concessão, precedidos de licitação. Os blocos do contrato serão definidos pela Agência Nacional do Petróleo – ANP, que deve fiscalizar a execução do contrato e o cumprimento das obrigações assumidas pelo concessionário. O contrato de concessão ainda prevê que a ANP exercerá o acompanhamento e fiscalização permanente de todas as operações, bem como de todos os registros, estudos técnicos disponíveis, inspeção de instalações e de equipamentos. Logo, a fim de permitir a fiscalização, todo concessionário deverá manter seus registros financeiros e contábeis detalhados dos gastos efetuados em benefício das operações da área de concessão, bem como manter em dia o inventário e os registros de todos os bens, instalações, construções, equipamentos, materiais e suprimentos, que sejam necessários para as operações e sua execução.

SISTEMA DE PARTILHA: A NOVA REALIDADE

A maior parte das reservas mundais está em territórios cujos países adotam o modelo de partilha ou sistemas mistos como Arábia Saudita, Emirados Árabes, Irã, Iraque, Kuwait, Venezuela, dentre outros, que combinam características de mais de um modelo, porém com maior controle do Estado sobre as atividades de exploração e produção. O sistema de partilha costuma ser usado por países com reservas abundantes e baixo risco exploratório. Nesses contratos, a companhia ou consórcio que executa as atividades assume todo o risco exploratório. Em caso de sucesso, tem seus investimentos e custos ressarcidos em óleo (o chamado óleo-custo). O lucro da atividade resulta da dedução dos investimentos e custos de produção da receita total. Convertido em óleo, este valor é chamado de óleo-lucro, que passa a ser repartido entre a companhia ou consórcio e o governo, em porcentagens variáveis.

No modelo de concessão, sistema que continuará valendo para as áreas já leiloadas do pré-sal, que equivale a cerca de 1/3 das reservas de pré-sal já descobertas, a empresa vencedora das licitações fica com todo óleo extraído, pagando tributos como royalties e participação especial ao setor público. Todavia, pelo novo modelo, o óleo extraído é dividido entre a União e as empresas vencedoras dos leilões. Boa parte do petróleo ficará nas mãos da nova estatal do setor, representante do governo federal.

Na partilha de produção, os riscos das atividades de exploração são assumidos pelos contratados, que serão ressarcidos apenas se fizerem descobertas comerciais. Este pagamento é feito com o custo em óleo em valor suficiente para ressarcir as despesas da empresa contratada. O restante da produção (excedente em óleo) é dividido entre a União e a contratada.

A União poderá celebrar os contratos de duas formas: exclusivamente com a Petrobras (100%) ou a partir de licitações, com livre participação das empresas, atribuindo-se a Petrobras tanto a operação como um percentual mínimo de 30% em todos os consórcios. Logo, o Governo Federal propõe que a Petrobras seja a operadora exclusiva por se tratar de uma empresa de economia mista, com capital privado e público, podendo ser utilizada como instrumento de implementação da política energética nacional, sempre preservando o direito dos acionistas minoritários.

Em cada um dos blocos sob sistema de partilha, será formado um Comitê Operacional para administrar o consórcio formado entre a Petrobras, e quando houver, as empresas vencedoras dos leilões. Esse Comitê definirá os planos de exploração a serem submetidos a ANP e os planos de avaliação das descobertas; fará a declaração de comercialidade de jazidas; definirá programas de trabalho e produção; analisará e aprovará orçamentos; supervisionará as operações, dentre outras atividades a serem desenvolvidas.

O CONTRATO DE PARTILHA

A propriedade do petróleo extraído é exclusiva do Estado, portanto cabe ao contratante explorar e extrair o petróleo em troca de uma parte do mineral. O contratante assume todos os custos e riscos, pois é o único na exploração, não possuindo qualquer direito de indenização do Estado caso o campo explorado não seja comerciável. Tais custos e riscos são assumidos em troca de uma partilha da produção resultante. Ao assinar o contrato, o contratante submete ao Estado o cronograma de trabalho e o orçamento do projeto, o qual deve refletir um mínimo esforço exploratório. O contratante assume, ainda, o controle gerencial do projeto de exploração e produção de petróleo, sendo de sua propriedade os equipamentos utilizados na exploração e produção de petróleo, os quais passarão a ser de propriedade do Estado quando o contratante for, integralmente, ressarcido pelos custos incorridos.

As reservas não extraídas permanecem como propriedade do Estado. É admissível o pagamento de bônus de assinatura na partilha de produção, mas a prática mais comum é não pagar bônus: vence a licitação o contratante que conferir uma maior participação, em favor do Estado, no volume de petróleo produzido. Como alternativa aos royalties, e de uso mais comum no contrato de partilha, está a limitação do valor de custos recuperáveis pelo contratante, fixado, em regra, entre 40% e 60% do petróleo produzido. Trata-se de uma cláusula interessante para o Estado, em especial se o projeto for de baixa lucratividade, e que põe um limite à possibilidade de o contratante superfaturar seus custos. A parte da produção que cabe ao Estado é retida e vendida ou armazenada pelo próprio Estado, mas o Estado poderá se valer de uma empresa estatal para gerenciar a comercialização de seu petróleo ou mesmo poderá contratar o próprio explorador do campo para administrar e comercializar o petróleo de propriedade do Estado.

Como o Estado na partilha de produção é proprietário de parte do petróleo extraído, deve o contratante entregar o petróleo in natura ao Estado ou pagar o valor em dinheiro. As duas hipóteses são possíveis. Caso o Estado opte por receber sua parte de petróleo em dinheiro, é evidente que não é necessário uma empresa estatal, entretanto, caso queira receber sua parcela de petróleo in natura, necessariamente caberá ao Estado o ônus de comercializar ou estocar tal petróleo. Como a ANP não é uma empresa estatal e sim uma agência reguladora, não se admite, do ponto de vista jurídico-constitucional, que ela realize, diretamente, a comercialização ou estocagem do petróleo de propriedade da União. Outra questão reside na possibilidade de o Estado arcar com custos de investimento, pesquisa e exploração do campo de petróleo, no modelo de partilha de produção chamado joint venture. Nesse caso, o Estado deverá realizar sua parceria com o contratante privado, necessariamente, por meio de uma empresa estatal.

A partilha da produção é realizada da seguinte maneira: uma parte da produção é retida pelo contratante a fim de recompensar seus custos de exploração, desenvolvimento e produção. Essa parcela é chamada de cost oil. A parcela restante de petróleo é chamada de profit oil, a qual é dividida entre Estado e contratante por uma fórmula estabelecida no contrato, a qual pode ser fixa ou progressiva, em caso de elevados níveis de volume de produção. O profit oil (chamado de óleo-lucro), em regra, costuma ser dividido à razão de 60% para o Estado e 40% para o contratante. Mas tal fração pode variar segundo o volume de produção, o preço do petróleo e a taxa de retorno esperada pelo investimento.

A despeito de admitir todas as hipóteses em sua pactuação, o contrato de partilha costuma garantir ao contratante receitas no início da execução contratual. Ao Estado, em contrapartida, cabem as receitas mais expressivas ao final do contrato. E, como os primeiros volumes de petróleo produzidos irão, em regra, compor a parcela do cost oil, a partilha de produção acelera a recuperação de custos incorridos pelo contratante. Por conseqüência, tal sistema não propicia renda ao Estado no início do contrato, situação essa que se inverte ao final, momento em que a fatia do Estado poderá aumentar significativamente, em boa parte devido ao mecanismo de limitação de recuperação de custos, de modo a compensar a ausência de ganhos no início do contrato. Portanto, a partilha de produção gera receitas ex post para o Estado. Tais ganhos podem até compensar a ausência de receita ao Estado no início do contrato, contudo, será desafiador incentivar a companhia petrolífera a continuar produzindo até o exaurimento do campo de petróleo.


JOINT VENTURE ENTRE ESTADO E CONTRATANTE

Um caminho alternativo para o Estado, mas dentro do modelo geral de partilha de produção, é o engajamento do Estado como sócio do contratante na assunção de custos e partilha de lucros na exploração e no desenvolvimento do projeto e, também, na fase de produção. É a chamada joint venture ou state equity e tem por objetivo, para o Estado, fomentar o sentimento de nacionalismo na condução da exploração de petróleo, facilitar a transferência de tecnologia, segredos industriais, habilidades comerciais e know-how do contratante para o Estado e obter maior controle sobre o desenvolvimento do projeto. Mas a joint venture impõe adversidades ao

Estado, tais como: o vultoso custo de investimento estatal, o risco de prejuízos ao Estado se o projeto não for lucrativo, os conflitos de interesse entre o Estado regulador e o Estado-empresário - sócio na joint venture. São inegáveis as vantagens financeiras da joint venture, porque o Estado possui mais recursos para investir do que as empresas, bem como consegue captar empréstimos a taxas bem menores do que as empresas. Dessa forma, a capacidade de produção de petróleo resultante tende a ser maior.

O MODELO DE PARTILHA: VANTAGENS E DESVANTAGENS

Estão sistematicamente elencados abaixo alguns dos aspectos que caracterizam as vantagens e as desvantagens da adoção do sistema de partilha, conforme exposto:

VANTAGENS DO REGIME DE PARTILHA DE PRODUÇÃO

1, Na partilha de produção, o Estado possui maior controle sobre a operação realizada pelo contratante nas diversas etapas de exploração a produção, se comparado ao modelo de concessão.

2. O petróleo extraído é de propriedade do Estado, que o partilha com o contratante, de acordo com o seguinte padrão: entrega-se ao contratante, geralmente em petróleo (admite-se em dinheiro), a parcela de petróleo, chamada de cost oil, necessária a recuperação de seus custos, integrais ou limitadas, se houver esta limitação no contrato; a parcela restante, chamada de profit oil, é dividida entre o Estado e o contratante, em proporção definida no contrato, a qual pode ser progressiva, cabendo ao contratante pagar os tributos incidentes sobre sua fatia no profit oil (óleo-lucro).

3. A inserção da cláusula de limitação de recuperação de custos pelo contratante constitui mecanismo eficaz aos interesses do Estado, porque garante a existência do profit oil (óleo-lucro) arrecadado em favor do Estado, mesmo que o projeto não tenha lucratividade.

4. A fração do profit oil (óleo-lucro) pertencente ao Estado pode assumir a forma progressiva, o que assemelha a uma participação especial, mas com a vantagem de que a recuperação de custo está, em regra, limitada por cláusula do contrato.

5. Trata-se de modelo contratual que, pela complexidade que pode apresentar, é capaz de proporcionar maior flexibilidade no ajuste da rentabilidade estatal ao longo do projeto de exploração e produção de petróleo.

6. Uma das vantagens do contrato de partilha é facilitar a leitura, pelo contratante, do regime fiscal adotado no País, dado que todas as regras estarão no contrato de partilha.

7. O contrato de partilha permite a adoção do modelo de joint venture entre o Estado e o contratante, o que apresenta uma inegável vantagem de ordem financeira: quando o Estado possui mais recursos para investir do que as empresas, e quando consegue captar empréstimos a taxas bem menores do que as empresas, a capacidade de produção de petróleo resultante tende a ser maior.

8. A joint venture, também chamada state equity, fomenta o sentimento de nacionalismo na condução, pelo Estado, da exploração de petróleo. A joint venture, ainda, facilita a transferência de tecnologia, segredos industriais, habilidades comerciais e know-how do contratante para o Estado, bem como outorga ao Estado maior controle sobre o desenvolvimento do projeto.

9. Com o regime de partilha, e consoantes com as vantagens apresentadas, o governo pode obter maior controle da exploração dessa riqueza e fazer com que os recursos obtidos sejam revertidos de maneira mais equânime para a sociedade brasileira. Portanto, esse modelo, segundo seus defensores, é mais apropriado ao contexto atual, de estabilidade econômica e preço do petróleo elevado, e ao desenvolvimento social, econômico e ambiental do País.

DESVANTAGENS DO REGIME DE PARTILHA DE PRODUÇÃO

1. O contrato de partilha é mais complexo e custoso para o Estado administrar e monitorar. Todas as despesas do contratante deverão ser previamente aprovadas pelo ente estatal. Os esforços de monitoramento contábil pelo Estado são, portanto, consideráveis, mesmo porque há incentivos nefastos para que o contratante exagere nos seus custos, superfaturando-os ou mesmo simulando preços artificiais de venda a empresas coligadas. As receitas estatais são ex post pelas seguintes razões: os bônus de assinatura não são comuns, dado que o contratante oferece maior fração de profit oil ao Estado; e não é comum a cobrança de royalties. Como mecanismo de incentivo ao contratante, tem-se como exemplo o lançamento diferido das depreciações. E, caso o Estado opte por gerenciar o contrato por meio de uma empresa estatal, haverá indesejável ampliação da estrutura burocrática do Estado.

2. Como os ativos pertencem ao Estado, o valor de mercado das empresas contratadas cai, porque elas não poderão lançar em sua contabilidade ativos que pertencem ao Estado. Isso pode dificultar a obtenção de recursos financeiros pelas empresas a fim de conduzir os investimentos exigidos pelo projeto. Nesse momento, o Estado pode ser chamado a investir, especialmente nas fases iniciais do projeto, o que representa um risco maior para o Estado, pois o campo pode não ser produtivo.

3. Se não for negociada uma cláusula de barreira na recuperação de custos pela contratante, a partilha não estimulará a eficiência, dado que, se todos os custos vão ser reembolsados, não haverá um zelo maior, pelo contratante, no trato de suas despesas: reitera-se que poderá até mesmo existir incentivos perversos para que o contratante promova o superfaturamento de suas despesas.

4. Como exige alteração de norma constitucional e também infraconstitucional para operar, a partilha de produção poderá retardar o desenvolvimento do setor, como o atraso nas rodadas de licitações do pré-sal, por exemplo.

5. A fim de ressarcir os custos de exploração e produção, a produção inicial é entregue ao contratante e a participação governamental costuma ser usufruída apenas ao final do contrato, momento em que a fatia do Estado poderá aumentar significativamente, em boa parte devido ao mecanismo de limitação de recuperação de custos. Diz-se que a partilha de produção, para o Estado, gera receitas ex post. Tais ganhos podem até compensar a ausência de receita ao Estado no início do contrato, mas será desafiador incentivar a companhia petrolífera a continuar produzindo até o exaurimento do campo de petróleo, porque há o perigo de o contratante querer encerrar a produção e abandonar o campo antes do momento correto, isto é, antes do campo se exaurir.

6. A negociação de um contrato de partilha é bastante complexa; exige que os agentes do Estado conheçam tanto quanto (ou melhor do que elas) as empresas exploradoras os detalhes sobre os riscos do negócio, os custos de exploração, as tecnologias envolvidas, a qualidade do petróleo produzido etc. Isso é importante porque a rentabilidade do Estado depende, inclusive, da fixação de um teto que limite a recuperação de custos pelo contratante. Do contrário, o contrato de partilha poderá ficar muito inapropriado quando a real lucratividade do projeto for conhecida.

7. Se o passado do país registra poucos projetos bem sucedidos de produção de petróleo, o contrato de partilha de produção é de adoção mais difícil.

8. A adoção do mecanismo da joint venture é permitida na partilha de produção, a qual impõe adversidades ao Estado, tais como: o custo de investimento estatal, muitas vezes de valor considerável e de pagamento vinculado no tempo, poderá acarretar, portanto, constrição orçamentária para o Estado, especialmente se for pago em dinheiro. Como o Estado arca com parte do custo, haverá o risco de prejuízos ao Estado se o projeto não for lucrativo. Poderá haver conflitos de interesse entre o Estado regulador e o Estado-empresário, sócio na joint venture, especialmente quanto ao impacto ambiental e social do projeto, e a experiência internacional demonstra que a ação estatal como regulador costuma ser mais eficaz do que na condição de sócio.

9. Em regra, as companhias petrolíferas não apreciam as joint ventures, porque tal união acaba por partilhar culturas diferentes, as quais geram impacto negativo na eficiência produtiva.

CONTRATO DE PARTILHA DE PRODUÇÃO E A POLÊMICA CONSTITUCIONAL

A despeito de o art. 177, § 1º, da Constituição Federal, permitir que a União utilize qualquer modalidade de contrato para a exploração de petróleo e gás natural, deve ser observado que a redação dada ao art. 176 da Constituição, § 1º, impõe que os recursos minerais sejam explorados ou por autorização ou por concessão, isto é, não prevê qualquer outra modalidade de exploração como, por exemplo, o contrato de partilha de produção. E o caput do art. 176 expressamente garante a propriedade do produto da lavra ao concessionário, redação essa incompatível com o regime de partilha da produção, no qual a propriedade do petróleo extraído é da União, e não do contratante. Essa interpretação, ainda que estrita, conduz à polêmica jurídica de que a adoção do contrato de partilha de produção, na exploração de recursos minerais, poderia exigir não apenas alteração da Lei do Petróleo, mas uma emenda constitucional.

A adoção do modelo de contrato de partilha de produção, logo, pode não ser compatível com a atual redação dada ao art. 176 da Constituição, que exige concessão (ou autorização) e garante a integral propriedade do produto da lavra ao concessionário. E, como visto acima, no caso do sistema de partilha de produção, apenas parte da produção se torna propriedade da empresa exploradora.

CONCLUSÃO: A DINÂMICA DO MERCADO BRASILEIRO E AS DESCOBERTAS DO PRÉ-SAL

O contexto atual da Administração Pública exige, como nunca antes, que o Estado multiplique suas interações com a sociedade civil e o mercado, de maneiras diferenciadas e seguramente complexas.

Hoje, a rapidez das transformações e das dinâmicas sociais impõem técnicas cada vez mais cuidadosas de avaliação de cenários, gestão estratégica e sistemas eficazes de formulação e implementação de políticas públicas.

O cenário ainda é marcado por uma crescente exigência por padrões mínimos de qualidade nas ações de natureza pública, uma impositiva necessidade de assimilação de novas tecnologias e uma pressão cada vez mais clara por participação e por transparência.

É, portanto, em um ambiente complexo, novo e desafiador, que o País se encontra ao se deparar com o gigantesco desafio de conhecer, gerir, planejar, coordenar e maximizar os resultados da exploração de dezenas de bilhões de barris de petróleo em seu mar territorial.

Destarte, as instâncias de cooperação entre Estados e empresas, nesse contexto de desafios e instabilidades, exigem criatividade, ousadia e responsabilidade. O gestor público – ao menos o bom gestor público – jamais estará à altura dos desafios que o atual contexto impõe – se não abraçar, de forma verdadeira e constante, esse trinômio.

É por essa razão que a Administração não pode se fixar apenas nos modelos existentes quando a realidade impõe soluções mais complexas. É por essa razão que opta-se por um modelo de regime – a partilha – inovador e, inegavelmente, carregado de dúvidas e incertezas.

Ainda é cedo para julgar a correção ou não da decisão da Administração. Não obstante, independentemente do modelo, cabe à sociedade cuidar de garantir, com olhos vigilantes, que o foco deve estar no desenvolvimento do setor, na garantia de fornecimento de energia em todo território nacional, na livre concorrência e na competitividade, ou seja, na modulação de um regime que garanta o uso racional e eficiente dos recursos naturais e um ambiente que garanta competitividade e impeça o uso abusivo de poder econômico, promovendo segurança energética, riqueza e desenvolvimento sustentável para toda a nação.

BIBLIOGRAFIA

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PEREZ, Adriana Hernandez. Análise Econômica dos Contratos de Exploração & Produção de Petróleo. Centro de Economia e Petróleo – IBRE/FGV. 2008. Disponível em http://www.fgv.br/noticias_internet/ARQ/14168.pdf. Acesso em 29.11.2010.

Getúlio Vargas

Getúlio Vargas assumiu o poder em 1930, após comandar a Revolução de 1930, que derrubou o governo de Washington Luís. Seus quinze anos de governo seguintes, caracterizaram-se pelo nacionalismo e populismo. Sob seu governo foi promulgada a Constituição de 1934. Fecha o Congresso Nacional em 1937, instala o Estado Novo e passa a governar com poderes ditatoriais. Sua forma de governo passa a ser centralizadora e controladora. Vargas criou a Justiça do Trabalho (1939), instituiu o salário mínimo, a Consolidação das Leis do Trabalho, também conhecida por CLT. Os direitos trabalhistas também são frutos de seu governo: carteira profissional, semana de trabalho de 48 horas e as férias remuneradas. GV investiu muito na área de infra-estrutura, criando a Companhia Siderúrgica Nacional (1940), a Vale do Rio Doce (1942), e a Hidrelétrica do Vale do São Francisco (1945). Em 1938, criou o IBGE ( Instituto brasileiro de Geografia e estatística). Saiu do governo em 1945, após um golpe militar.

Franklin Roosevelt

Segundo a maioria dos historiadores americanos, o democrata Franklin Delano Roosevelt foi o maior estadista dos Estados Unidos. Ajudou os americanos a recuperarem a fé, levando esperança com sua promessa de ação rápida e vigorosa, afirmando em seu discurso de posse: "A única coisa que devemos temer é o medo".

Winston Churchill

Discurso histórico de Winston Churchill, proferido no parlamento britânico, em 4 de junho de 1940, logo após a evacuação das tropas aliadas do Norte da França, conhecida como a Batalha de Durkirk.

“We shall not flag or fail. We shall go on to the end. We shall fight in France, we shall fight on the seas and oceans, we shall fight with growing confidence and growing strength in the air. We shall defend our island, whatever the cost may be. We shall fight on the beaches, we shall fight on the landing-grounds, we shall fight in the fields and in the streets, we shall fight in the hills. We shall never surrender!”

DESENVOLVIMENTO E CRISE DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESTRATÉGIAS DE FLEXIBILIZAÇÃO DA AÇÃO DO ESTADO
Professor: ENRIQUE JERÔNIMO SARAVIA
Autor: FERNANDO NEVES F BANHOS


1. DESENVOLVIMENTO E CRISE DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL
Para além do “Consenso de Washington”

“O paradoxo do liberalismo é considerar o Estado como um mal necessário: portanto, um bem”. A intervenção política na economia é necessária para corrigir externalidades de mercado e aprimorar sua eficiência?

A crise fiscal da década de 1980 produziu seu maior impacto nas economias em desenvolvimento, sobretudo na América Latina: déficit público, dívida interna e externa, falta de crédito, entre outros, apontou a estagnação econômica que prejudicou a poupança interna e os investimentos daqueles países. Estados onde o padrão de desenvolvimento operou-se sobre a base do nacional desenvolvimentismo da política econômica, passou a depender de financiamento externo. Ao se tentar ajustar a inflação através da ortodoxia econômica da época, a inércia do processo inflacionário prejudicou a poupança pública, a capacidade de investimento e, o que é pior, eficácia do capital. No entanto, ao mesmo tempo, o neoliberalismo obteve uma aceitação internacional incontestável. No seu diagnóstico estava causa do baixo desempenho das nações: a ineficiência do setor público, o esgotamento do modelo de Estado-social e a intervenção maciça no mercado.

O Estado mínimo tem por princípio não obstruir o livre fluxo de capital na economia globalizada e o neoliberalismo não se pauta por nenhum corpo teórico consistente é, portanto, um amontoado de práticas e receitas de reformas no aparelho estatal. Não obstante o Welfare State, também corresponde a uma concepção de Estado que conduz a desequilíbrios inflacionários, a déficits públicos, às elevadas cargas tributárias e a crise fiscal, devido à permeabilidade do Estado às demandas sociais e sua completa falta de confiança no mercado. O “Consenso de Washington” - inspiração teórica neoclássica e político-ideológica neoconservadora - foi uma reação à indisciplina fiscal, à excessiva intervenção pública, às restrições ao comércio exterior e aos subsídios à economia. Convencionou-se a seguir as recomendações dos programas de ajuste estrutural do Banco Mundial e do FMI. A receita consiste em dez pontos: disciplina fiscal, priorização do gasto público, reforma tributária, altas taxas de juros, liberação do câmbio, abertura ao capital internacional, políticas comerciais liberais, privatizações, desregulação econômica e proteção a propriedade privada.

Medidas no sentido de desmantelar o aparelho do Estado não teriam sido possíveis somente pela influência do Banco Mundial ou qualquer outro organismo internacional, de um lado, houve vitórias políticas decisivas por parte de setores ligados a linha neoconservadora e, de outro, um fortalecimento progressivo da capacidade legislativa do Poder Executivo. A concentração de competências nas mãos do governo, na legitimação de sua eficácia na gestão econômica e na formulação de políticas públicas, está no conjunto de medidas formuladas pelo “Consenso”. Não obstante, políticas de ajuste estrutural e de reformas do Estado, de inspiração neoliberal tal qual o conjunto de medidas formuladas no “Consenso”, aplicadas em países em desenvolvimento, como na América Latina, não obtiveram o êxito esperado. Mostraram-se insuficientes para a retomada do crescimento e se mantiveram abaixo dos patamares anteriores à crise. Como resultado, ampliou o déficit na prestação de direitos fundamentais e uma quantidade cada vez maior da população que continuava abaixo da linha de pobreza. A análise da crise levada a efeito no “Consenso” desprezou a dinâmica perversa do capital financeiro internacional. As crises econômicas mundiais ameaçavam não só a solvência dos países devedores, mas também dos bancos credores.

O México foi o triste exemplo das conseqüências que podem levar as reformas orientadas no interesse do capital internacional em detrimento dos fundamentos macroeconômicos. Após o Plano Brady a confiança na economia mexicana, que cresceu constantemente nos primeiros anos, desapareceu e demonstrou fragilidade devido ao custo social implicado nos ajustes. Outro exemplo, agora de sucesso, diz respeito aos países do sudeste asiático, que apresentaram os melhores resultados e o maior crescimento econômico das últimas décadas. Considerado “milagroso” pelos analistas do Banco Mundial, pelo seu caráter heterodoxo de modelo desenvolvimentista, prontamente lograram elaborar estratégias alternativas, apesar da preocupação com as metas de inflação e com a prudência fiscal, contudo, enfatizaram políticas igualitárias e estimularam o desenvolvimento tecnológico e industrial com o objetivo de se aproximarem dos níveis de sofisticação dos países capitalistas avançados. O engajamento do Estado com uma política de desenvolvimento industrial do setor privado contraria frontalmente a teoria neoliberal e o “Consenso de Washington”.

Hoje não se fala mais em Estado mínimo, mas em um Estado com tamanho e desenho institucional ótimos. A globalização dos mercados e da internacionalização do capital leva os Estados a ajustar suas economias em função da competitividade internacional: Estado e mercado alinhados em torno da otimização das condições de competitividade global do país. O fortalecimento da capacidade governativa do Estado passa pela consecução de cinco tarefas: estabelecer um ambiente político pela estabilidade macroeconômica, investimentos em serviços sociais básicos e de infra-estrutura, proteção mínima aos mais vulneráveis economicamente e proteção ao meio ambiente. Tudo isso consta do Relatório do Banco Mundial sobre Desenvolvimento Mundial em 1997. Contudo, o avanço no sentido de uma superação do “Consenso de Washington” consiste no abandono de dogmas do Estado mínimo e da não intervenção: o problemático não é o volume de atuação do governo e da administração, mas sim a sua capacidade selecionar aquelas demandas dignas de intervenção. Eis o papel catalisador das novas potências econômicas. As novas elaborações para além do “Consenso de Washington” reconhecem a imprescindibilidade das políticas públicas na promoção do desenvolvimento econômico e da competitividade e eficiência dos mercados nacionais, abrangendo o bem-estar e mesmo aspectos mais políticos de cidadania, participação popular, descentralização e responsabilização (accontability) para além da liberação comercial.

2. ALGUMAS ABORDAGENS TEÓRICAS SOBRE GOVERNANÇA
Administração orientada para o público: cliente o cidadão?

A primeira geração de reformadores da nova administração pública buscou reduzir o tamanho do Estado em favor do mercado, as reformas tinham objetivo de reduzir a dimensão da ineficiência estatal. Considerado uma estrutura potencialmente perniciosa que convinha neutralizar, o Estado foi considerado um problema. Assim, os princípios administrativos desse “gerencialismo puro”, absorvidos pela idéia de tornar o setor público o mais parecido com a iniciativa privada, através do aumento dos controles financeiros, de racionalização orçamentária e da delegação de autoridade (empowerment) engendrou a busca da eficiência administrativa numa época de escassez.

As críticas não tardaram a surgir, não pretendiam apontar um novo caminho e nem retroceder ao modelo weberiano, mas complementá-lo com novos significados e desdobramentos: a eficiência na administração pública deve ser pensada em termos de qualidade do serviço ao invés de se restringi-la a uma lógica econômica. A partir dessa crítica desenvolve-se o princípio da administração orientada ao usuário. O verdadeiro norte do conceito de eficiência. Outra crítica incide sobre as formas padronizadas de prestação de serviço público hierarquizadas, funcionando de acordo com uma infinidade de regras, estatutos e regulamentos. Uma cultura de formalismo e impessoalidade sem compromisso com a satisfação efetiva.

Contudo, novas transformações foram inspiradas nas idéias de flexibilização, horizontalização (downsinzing) e na utilização de mecanismos para prestação e avaliação de programas, envolvendo parcerias com o privado. O modelo “consumeirista” de administração pública pode-se resumir em uma administração orientada para o mercado, com gestão por contrato, downsinzing, parcerias público-privadas e uma profunda preocupação com a qualidade e excelência do serviço (feedback).

A segunda geração de princípios reformadores, mais consistentes, também foi objeto de críticas, que conduziram a uma terceira geração de governança. Seus críticos enfatizaram a diferença existente entre um consumidor de bens e serviços privados e o cidadão que é o “consumidor” dos serviços públicos, ou seja, envolve uma dimensão ativa de participação e de responsabilização (accontability) no processo de formulação de política e na implementação e gastão dos serviços públicos.

A perspectiva orientada para o cliente também é criticada porque separa a administração da relação com o público, este não seria mais o proprietário da administração pública, mas seu cliente. Essa noção de “cliente” carrega uma conotação individualista, distante da idéia de “público”. Aplicar essa noção ao serviço público vai de encontro à idéia republicana de que a administração existe para satisfazer o interesse de todos e não só de seus usuários. Outra crítica diz respeito aos mecanismos de mercado para alocação de recursos públicos segundo o desempenho de metas. Tais mecanismos favorecem a polarização dos serviços, pois aqueles prestadores de maior qualidade tende a receber mais recursos, por outro lado aquelas instituições que não atingirem as metas de contrato de gestão receberia menos recursos prejudicando sua qualidade num espiral descendente. A administração orientada para o consumidor tende a privilegiar os interesses de grupos bem organizados em detrimento daqueles desarticulados.

As propostas da terceira via têm-se ênfase no desenvolvimento organizado de baixo pra cima, na valorização da cultura organizacional, na accontability, na participação popular e na proteção da res pública. A administração voltada ao cidadão incorpora a preocupação com a qualidade do serviço, acrescentando, portanto, a dimensão ativa de cidadania. Esse conjunto de idéias referentes à nova governança não é de modo algum uniforme e não há indícios de um processo de convergência nos moldes de reforma administrativa internacionalmente, haja vista que nem todos os estados adotaram os mesmos modelos, alguns já possuem até uma tradição e uma cultura de autonomia e de descentralização bem desenvolvida enquanto outros enfrentam resistências políticas e culturais à desconcentração.

3. DA INTERVENÇÃO A REGULAÇÃO

A estratégia de reforma regulatória é incrementalista, em vez de basear-se na gestão de soluções preconcebidas?

Existem três formas de intervenção política na economia: através da redistribuição de renda, da estabilização macroeconômica e das políticas de regulação para a correção de falhas no mercado. Todos os Estados contemporâneos atuam nessas três frentes conforme a situação econômica e o momento histórico considerado. A partir da década de 1970, a boa governança passou a exigir novas maneiras de intervenção baseadas na regulação. Todavia, o conceito de regulação deve estar integrado a um estado facilitador, catalisador da economia, um Estado voltado para o mercado. Entretanto, para a redefinição da atividade governamental, de um governo produtor para um governo catalisador e preciso se separar o núcleo estratégico do Estado formulador de políticas que deliberem sobre os rumos do desenvolvimento do corpo da administração pública. O objetivo é reduzir as atividades do governo e da administração à formulação de normas reguladoras da economia e deixar a prestação direta propriamente dita a cargo do setor privado ou das parcerias do Estado com a sociedade civil. O Estado, portanto, que se compromete a prestar diretamente bens e serviços para o mercado tende a perder a capacidade de decidir, formular políticas e estratégias de longo prazo e indicar os rumos da sociedade.

Com a internacionalização da economia a formulação de estratégias de desenvolvimento constitui-se uma tarefa extremamente complexa, tão conjuntural que exige cuidados especiais e correções de trajetórias onde os governos perdem a capacidade de coordenação econômica e de planejamento. Os governos devem se concentrar na construção de um projeto de desenvolvimento, deixando para o mercado a organização da produção e a alocação de recursos. Portanto, a mudança nas funções do Estado acarreta transformações profundas em sua estrutura: novos instrumentos de gestão, novos âmbitos de conflito político, novos atores, novas formas de responsabilização e nova cultura político-administrativa. Todas essas medidas ficaram conhecidas como políticas de desregulamentação. Não se trata apenas de uma supressão pura e simples da atuação do Estado. A desregulamentação segue-se uma nova regulação, menos rígida que a primeira, porém, mais eficaz. Por exemplo: leis antitrustes, política tributária, redução de tarifas, regulação na área social e políticas punitivas. Trata-se, não de supressão de mecanismos de intervenção política e econômica, mas de substituição de velhos mecanismos por outros supostamente méis eficazes.

Todavia, os antigos instrumentos e instituições típicos de Estado intervencionista não poderão ser substituídos imediatamente, pelo contrário, o processo de desregulamentação emerge e um marco regulatório que será complementado progressivamente. A estratégia de reforma regulatória é incrementalista, em vez de basear-se na gestão de soluções preconcebidas. A impossibilidade de antecipar comportamentos, prever problemas e gerar um consenso em torno da reforma administrativa, desse modo, convém que o marco regulatório seja o mais claro possível, conservando a flexibilidade que lhe permita incrementar-se e adaptar-se diante dos novos contextos. No que tange aos limites e aos excessos que podem conduzir como o controlar o seu uso, num estado desenvolvimentista, as políticas públicas encontram-se contidas nas limitações orçamentárias ou nas limitações de crédito. No entanto, quando se trata de uma atividade regulatória que envolve formulações de regras, não há limites orçamentários significativos.

O controle do volume de regulação não é feito de nenhum ponto específico do sistema político. Os parlamentares controlam o volume de recursos destinados para cada programa através da lei orçamentária, ao passo que o Ministério respectivo para cada área e controla a liberação dos fundos no limite do rubricado. Auditorias podem ser realizadas para avaliar o desempenho e o custo real dos programas. Contudo não há possibilidade de auditoria nem de fixação de prioridades (nem pelo legislativo, nem por ministérios) apenas por agências reguladoras autônomas. Com o advento do estado regulador, observa-se um deslocamento do cenário de lutas políticas, haja vista que a principal fonte de conflito político deixa de ser o processo de elaboração das leis orçamentárias para concentrar-se sobre o controle da produção normativa reguladora. A autonomia e a flexibilidade organizacional das agencias reguladoras devem ser compensadas pala possibilidade do Poder Judiciário controlar o mérito administrativo, na medida em que a administração direta vai diminuindo sua atuação terceirizando boa parte dos serviços mediante parceria com o setor privado ou com a própria administração indireta. Assim novos atores emergem, além da atuação dos tribunais imparciais demais para sujeitos ativos na elaboração da regulação, a participação popular revela-se mais efetiva do que os canais políticos tradicionais.

Falar de uma sociedade civil como um fórum no qual convive uma infinidade de discussões onde é impossível que todos os cidadãos participem, exige que os atores sociais também se especializem, limitando-se a acompanhar as demais quando possível. A especialização dos parlamentos em comissões de trabalho reflete exatamente essa fragmentação. Portanto, a partir da emergência desses novos sujeitos coletivos de representação política, novos padrões de legitimidade vão sendo forjados. Cumpre salientar que as políticas de regulação devem ser sempre justificadas publicamente, sujeitando-se à revisão judicial do mérito.

4. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA, SUBSIDIARIEDADE E PARTICIPAÇÃO

Em virtude da polissemia de conceitos, a descentralização, alcança um consenso significativo entre várias tendências de pensamentos. Gravitam em torno do seu conceito outros que se articulam, como a autonomia e flexibilização de procedimentos, downsizing, democracia e transparência, participação popular, federalismo, subsidiariedade e até mesmo privatização e terceirização de serviços públicos.

A crise fiscal e a da dívida nos países em desenvolvimento são muitas vezes apontadas como uma crise de capitalização excessiva da administração pública, todavia, o centralismo foi uma estratégia eficiente, permitia que a informação fosse processada lentamente em toda a cadeia hierárquica, o suficiente para não haver defasagens significativas de informação durante o processo. Contudo, a revolução tecnológica, sobretudo na comunicação, acabou com os obstáculos (espaciais e temporais) e criou condições para a aceleração da economia e da política. As demandas por centralização surgiram como imperativo de eficiência na administração pública, outros foram acrescentados relacionados mais com a governabilidade do que com a governança.

O marco conceitual e metodológico aponta para a distinção entre descentralização e descentralização administrativa. Convém que a descentralização seja compreendida no marco teórico da governança, portanto, qualquer definição do que venha a ser descentralização deve focar a crise fiscal e a função regulatória do Estado, descentralização está relacionada com a separação entre o núcleo governamental e a periferia implementadora. Para efeito de estudo pode-se distinguir três modalidades de descentralização: administrativa (que compreende a desconcentração territorial e funcional, exercendo atividade regulatória mediante agências reguladoras), a política (se reflete na formulação do pacto federativo) e a econômica (que envolve mecanismos de mercados ou de quase-mercado para execução de serviços públicos, ao monopólio e a prestação direta).

Muitas são as vantagens às reformas descentralizadoras, as instituições ficam mais flexíveis, mais próximas das pessoas, tornam-se mais inovadoras e criativas, comprometidas e produtivas. A descentralização administrativa com vistas à eficiência é mais amplamente defendida na medida em que os órgãos públicos tornam-se cada vez mais complexos e seus agentes cada vez mais qualificados. Trata-se, portanto, de substituir a burocracia tradicional por um modelo gerencial pós-burocrático, no qual o poder da responsabilidade de decisão é transferido para o nível mais baixo da administração. A descentralização da administração voltada para serviços públicos em agências também faz parte dessa tendência por maior flexibilidade e autonomia.

A crise dos parlamentos como instâncias de representação de interesses coletivos do “bem-estar geral” abriu perspectivas teóricas para a democracia direita em que o cidadão não é apenas o destinatário da administração pública e sim o protagonista da construção da governança. Trata-se de permitir à sociedade se autogerir, deliberando sobre políticas sociais, as formas de prestação de serviço e de investimento público. Tudo isso guarda funcionalidade com as novas funções atribuídas ao Estado, de prestador e regulador.

Contudo, não basta adaptar-se a situações sempre novas, sem que isso venha acompanhado da descentralização de recursos públicos. Ao governo federal competiria, além de zelar pela política externa, a gestão da massa monetária, ao passo que ao município seriam transferidas as atividades administrativas rotineiras, referentes aos serviços públicos básicos e cotidianos. Nesse contexto a importância do princípio da susbidiariedade relaciona-se a idéia de complementaridade e de secundariedade. Tal princípio caracteriza uma relação na qual um ente complementa e reforça a atuação do outro, mas que mantém uma relação a este uma posição secundária, agindo quando necessário ante suas falhas. Tem-se, portanto, relações entre o governo federal e os entes federados entre esses e os municípios, entre esfera pública e esfera privada, entre Estado e sociedade civil, entre Estado e mercado, entre Estados e blocos econômicos. Idéias como auto-organização da sociedade autonomia individual, liberdade, limitação da atuação estatal e regulação encontram-se articuladas no princípio da subsidiariedade, princípio conformador da sociedade, que reconstrói as relações entre ela e o sistema político visando a autonomia da pessoa humana em face das estruturas sociais.

No que se refere à descentralização política, postula subsidiariedade do governo central em relação aos governos locais, com base nele justificam reformas na repartição das competências no Estado Federal e nos municípios (meios para resolver problemas locais, restando a União a atuação residual). Na medida em que as políticas desenvolvimentistas no nível local adaptam-se às características econômicas e sociais a fim de resolver problemas, elas tendem acarretar diferenciações quantitativas e qualitativas nos serviços prestados a populações de diferentes regiões. O princípio da subsidiariedade aplica-se nessa situação para diferenciar dois sistemas de distribuição: um centralizador e outro regional. Portanto, a descentralização não constitui um remédio para todos os males, nem se aplica a todas as situações, ao contrário, a descentralização radical e unilateral de políticas públicas acentua a desigualdade regional.

Além da descentralização administrativa e da descentralização política tem-se ainda a descentralização econômica, que não se trata de privatização pura e simples e sim de uma modalidade de descentralização à qual aplicam-se as mesmas considerações sobre participação popular e subsidiariedade. As dificuldades para implementação são inúmeras: a descentralização bem-sucedida requer comprometimento político, além de exigir investimentos significativos na capacitação técnica de seus agentes. Os princípios da descentralização e subsidiariedade não são plenamente realizados senão quando vierem acompanhadas de correspondente autonomia financeira e independência em relação aos repasses do governo federal. O debate sobre descentralização precisa aprofundar-se sobre a caracterização do conceito de “local”, que envolve tanto dimensões físico-espaciais como histórico-sociais que não se sobrepõem necessariamente.

5. MECANISMOS DE MECADO NA PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO: ACORDOS DE METAS E AVALIAÇÃO POR DESEMPENHO

Há uma tendência genérica nos países da OCDE, tanto quanto na América Latina de considerar o acesso aos serviços públicos como um direito fundamental. A obrigação do Estado não seria efetivar direitos fundamentais, mas garantir que eles sejam prestados e que estejam ao alcance da população. Que eles sejam assegurados é uma coisa; como serão prestados ou por quem é outra questão.

Assim, uma das mais importantes inovações em matéria de políticas públicas consiste na substituição dos mecanismos tradicionais de alocação de recursos pela competição do setor público com o setor privado, ou mesmo dentro do próprio setor público. A introdução de mecanismos de mercado ocorre apenas do lado da oferta de serviço, sujeita à competição entre fornecedores; do lado do comprador, porém, a demanda é estabelecida politicamente dentro do processo orçamentário. A compatibilização de novos instrumentos exige que a qualidade e a eficiência se legitimem sobre a equidade, que deverá ser assegurado pelo Estado no âmbito de sua atividade regulatória. A regulação, por sua vez, deve assegurar que haja competição, e esse paramercado deve estar estruturado de modo a satisfazer o interesse público e desenvolver mecanismos de avaliação de políticas e de responsabilização.

O suporte teórico dessa concepção é o neoconstitucionalismo econômico, a perspectiva do agente/principal (voltada para o cidadão-cliente) e para o corte de gastos desnecessários. Trata-se de encontrar o desenho institucional ótimo a fim de que os atores sociais, públicos e privados, sejam estimulados a comportar-se de maneira mais eficiente e economicamente possível. Nesse contexto, portanto, o mecanismo de mercado é superior ao modelo de prestação direta sob monopólio estatal.

Contudo, essa abordagem é criticada por sua descrição simplista do comportamento social. É do interior desse arcabouço teórico que emergirá o tipo específico de relação entre o núcleo estratégico do Estado e o setor público ou privado: trata-se do contrato de gestão, também denominado de acordo-programa. É em torno dessa relação jurídico-administrativa que orbitam os temas cruciais da reforma gerencial do Estado, tais como administração por objetivos ou metas, ou desempenho com os órgãos inferiores. A decisão administrativa não provém de uma fonte apenas, mas a partir de informações prestadas e de poderes e influências exercidos de vários pontos do sistema. Portanto, a idéia de estabelecer objetivos e cobrar resultados na forma de comando/controle não é apenas contraproducente como inoperacional, porque na prática não é assim que acontece.

O acordo de programa pode ser celebrado na forma de parceria para prestação de serviços entre o setor estatal e privado, assim como entre órgãos da administração direta e indireta, a fim de conceder maior autonomia gerencial e flexibilizar procedimentos administrativos. O instrumento institucionaliza uma relação do tipo agente/principal, envolvendo o governo e o setor privado, esses acordos apresentam alguns elementos em comum, constitutivos de sua própria natureza: primeiramente o acordo deve estabelecer as missões e os objetivos perseguidos pelo órgão regulador, em segundo lugar vem o conteúdo propriamente dito, na qual se especificam as obrigações das “partes” envolvidas, as metas específicas, as finais, de resultados, os indicadores de desempenho, as ações necessárias para alcançá-los, os resultados disponíveis, dentre outras cláusulas, uma importante, uma cláusula específica que consiste na autorização do governo ou do órgão regulador para que o agente do órgão contratado flexibilize certos controles de procedimentos ou determinadas normas administrativas, dentro do espírito de gestão por metas, ou de gestão por resultados.

A avaliação, etapa fundamental do processo, que consiste em aprimorar a capacidade de decisão, seja pela própria organização, seja pelos órgãos gestores, fiscalizadores ou financiadores da organização avaliada, constitui um elo que, na cadeia de gerenciamento, fecha o ciclo, retroalimentando o circuito (feedback). Visa à eficiência do aparelho do Estado em produzir resultados como economia de recursos. A auditoria, contudo, envolve coleta de informações acerca de procedimentos, cabe o auditor, portanto, a responsabilidade de analisar a informação apresentada e relatar desvios formais. Já a avaliação é uma pesquisa empírica sobre o impacto do desvio de um determinado programa e suas variáveis causais.

Registra-se uma tendência no sentido de fazer convergir os dois objetivos – accountability e eficiência – superando a dicotomia auditoria/avaliação, através de procedimentos de auditoria de desempenho, instrumento que vem sendo utilizado em países da OCDE. Trata-se de um instrumento de responsabilização, de substituir o accountability de regularidade por um accountability de desempenho. As auditorias de eficiência que visam avaliar a relação custo/benefício nas organizações são de longe as mais usadas. No entanto, existem também as auditorias de capacidade de desempenho, que avaliam a estrutura organizacional e seus procedimentos. É bom “avaliar as avaliações”. Entre as variáveis que podem influenciar a eficácia dos programas de avaliação e o desenvolvimento de uma metodologia técnica adequada. A avaliação deve ser uma prática sistemática e institucionalizada, isto significa que o avaliador seja externo e avaliação esteja subordinada ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo.

No que se refere ao sistema de acompanhamento e avaliação, é necessário analisar o processo orçamentário. A nova governança, baseada na idéia de que a alocação de recursos dar-se-á através de mecanismos de mercado, implica, portanto, numa revisão na forma como tradicionalmente se elabora um orçamento público e sua função. O orçamento, por sua vez, se vê obrigado a dar continuidade àqueles serviços que já estão em curso, que consome 90% ou mais dos recursos, na prática, o processo orçamentário apenas ratifica o ajuste do “menos pior” possível. Neste cenário realmente não há oportunidade para considerações de eficiência e desempenho.

As críticas às deficiências dos acordos de programa incidem justamente na questão dos controles. Há uma tensão já na definição dos objetivos, na medida em que os órgãos reguladores tendem a enfatizar o aspecto financeiro, a economia, mais do que os resultados propriamente ditos. Por sua vez, os agentes implementadores tendem a subavaliar as potencialidades, a fim de tornar as metas mais fáceis de serem cumpridas. Também observa-se a falta de capacitação técnica da administração para negociar e elaborar os acordos, como também de proceder à avaliação. Dessa forma, torna-se elevado o custo social do aprendizado organizacional prévio ao regular o funcionamento desses acordos.

De um modo geral, a tensão entre gestão financeira e gestão por desempenho esbarra em dificuldades e resistências nas rotinas administrativas já há muito obedecidas. As exigências do processo político democrático conspiram contra toda solução tecnocrática. Finalmente, o caráter eminentemente qualitativo dos serviços públicos dificulta a avaliação de resultados e sua atribuição a causas específicas.

6. A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O DIREITO ADMINISTRATIVO

É possível que se permita preterir a legalidade em nome da eficiência, ou mesmo preterir a moralidade administrativa?

O direito administrativo passou ao largo d todas as transformações relevantes no Estado no século XX. Desenvolveu-se com o apoio do Estado Liberal de Direito mediante a positivação em sede constitucional de um conjunto extenso de liberdades públicas. No Estado Liberal de Direito tais liberdades guardam um caráter formal por excelência. A noção de Estado de Direito naquela época era entendido Omo aquele submetido à lei e que atua através de normas gerais e normas abstratas. Foi nesse contexto que Estado Liberal de Direito, inspirado no positivismo jurídico e nas idéias de liberdade e legalidade formais que se desenvolveu o os princípios burocráticos do estivo weberiano e do Direito Administrativo.

A evolução do Estado Liberal em Direção ao Estado do Bem-estar Social colocou em crise o paradigma formal positivista, do mesmo modo que a lei como a principal fonte do direito. Os Estados já não mais se limitavam a preservar liberdades negativas e formais, viram-se obrigados a intervir no sentido de corrigir desigualdades de fato em nome da dimensão material dos direitos fundamentais. Assim assisti-se nesse contexto à interpenetração entre esfera pública e privada em virtude da recorrente regulação estatal. Não obstante, tais transformações que mudaram para sempre o perfil das sociedades capitalistas, a burocracia estatal e o direito administrativo permaneceram rígidos pelos mesmos princípios.

No entanto, uma das funções assumidas pelo Estado-administração no capitalismo organizado foi a legitimação. Porém, com o incremento das funções de intervenção do Estado na ordem econômica e social, através de políticas publicas de redistribuição, os problemas de legitimação pública tornaram-se mais complicados. Passa-se a exigir a eficácia e o planejamento, além da legalidade, o que por sua vez, fortaleceu o componente tecnocrático do Estado. De um lado, o princípio da legalidade prescreve que a atividade administrativa encontra-se atrelada a observância das normas geras e abstratas. Do outro, os imperativos técnicos de solução de problemas exigem medidas específicas e não regras gerais que se adaptem à natureza dos problemas. Em outras palavras, do ponto de vista da eficácia administrativa, os fins a serem alcançados é que vão determinar os meios a serem utilizados; já do ponto de vista da legalidade, o procedimento deve ser observado, independentemente de sua funcionalidade.

Portanto, com o incremento das funções do Estado, a administração se vê às voltas com o risco de crise de racionalidade (fruto da insatisfação popular e de políticas públicas que não lograram sucesso) disso decorrem mudanças estruturais significativas na atividade administrativa que se traduzem no aumento do decisionismo tecnocrático e na transição de um direto formal para um direito material. A possibilidade efetiva da administração elaborar normas gerais e abstratas, de autorizar a flexibilização de procedimentos em troca de índices de produtividade, gera perplexidade tendo em vista a idéia que a administração deve se guiar pela estrita legalidade de seus atos. Portanto, a crise da lei, acarretada pelo aumento da capacidade legislativa do Poder Executivo, que fez dela um instrumento de governo, conduziu a sua substituição na Constituição como principal fonte do direito positivo e os direitos fundamentais como o melhor parâmetro de controle dos atos do poder público.

Atualmente com as idéias de gerenciamento desenvolvendo-se pelas administrações públicas ao redor do mundo, vem-se somar imperativos tradicionais às novas exigências, em especial a eficiência e efetividade na prestação de serviços públicos, logo a administração pública vem de encontro à satisfação do usuário/cidadão. Em lugar de uma administração tipicamente burocrática, propõe-se uma “ad hocracia”, na qual as competências e seus respectivos poderes são estipulados, remanejados e extintos segundo suas tarefas a serem desempenhadas e conforme a natureza do problema a se resolver. Contudo, do lado do direito administrativo, pouco ou nada foi feito no sentido de elaborar instrumentos jurídicos úteis aos administradores para controlar os perigos que há em toda essa flexibilização. O direito administrativo ainda considera a administração pública como um bloco monolítico, hierarquizado, unitário, coerente, e sem relações horizontais internas de poder e de mútua influência.

Compreender a administração pública como ela realmente funciona não significa legitimar patologias, tara-se, contudo, de simplesmente saber como ela realmente pode ser; e desenvolver instrumentos jurídicos, que respaldado em princípios políticos, como o princípio da subsidiariedade, da participação popular e da instrumentalidade da administração pública, confiram o caráter da administração ad hocratica, que ainda encontra-se insipiente.

O princípio da eficiência, incluído entre os princípios gerais da administração pública (ao lado dos princípios da Legalidade, moralidade e impessoalidade) através da uma Emenda Constitucional nº 19, de 1988, destoa dos demais, traduzindo uma necessidade diversa, mais ofensiva que defensiva. Ante um ato concreto da administração é possível, portanto, ocorrer um conflito entre princípios, é de se presumir a possibilidade de o princípio da eficiência colida com a legalidade ou com a moralidade. Por conseguinte, é possível que se permita preterir a legalidade em nome da eficiência, ou mesmo preterir a moralidade administrativa. É preciso que o princípio da eficiência seja interpretado não como um princípio que visa legitimar atos ilegais ou imorais em nome da eficiência, pelo contrário, para deslegitimar atos ineficientes, ainda que legais e morais. A oposição entre controle da discricionariedade e flexibilização de procedimentos é outra forma de se expressar a tensão entre a racionalidade formal e racionalidade substancial.