Aplicação da cláusula de barreira no sistema eleitoral brasileiro

O presente tem por finalidade apontar quais são os aspectos do sistema político brasileiro que merecem reforma ou reflexão. O artigo aborda as causas da fragmentação partidária a partir de uma visão histórica dos acontecimentos mais marcantes do sistema político brasileiro. Também analisa as possíveis conseqüências da aplicação da cláusula de desempenho nas eleições proporcionais. O estudo se divide em sete partes: a introdução cujo título se volta aos desafios à democracia propõe a reforma política; nos próximos capítulos serão analisados os fundamentos da política e da sociedade brasileira dentro do contexto histórico; o sistema de governo e as relações intergovernamentais também são repassados; no capítulo Estado e a sociedade, o tema enfoca, sobretudo, o lado frágil desta relação; e finalmente o sistema eleitoral proporcional e a aplicação da cláusula de barreira encerram o debate, somando-se a conclusão do estudo apresentado na Fundação Getulio Vargas (FGV), Curso: CIPAD – 8, Disciplina: Sistema Político Brasileiro, professor: José Luciano Dias.

Os desafios à democracia: a iminente reforma política

A reforma política não pauta as discussões do Congresso, passa longe, muito aquém das intenções parlamentares. Nas ruas, ninguém se lembra dela. Entretanto, o comportamento institucional à mercê da motivação pública do momento, não canaliza de forma eficiente os anseios da sociedade, que deseja um sistema político transparente e democrático. Ainda que não se comente na mídia é fundamental debater uma profunda reforma nas instituições políticas brasileiras, e motivos não faltam, pois são diários os escândalos de corrupção e desvios éticos de toda sorte, em detrimento do interesse público e, ainda que haja demandas sociais apontando para o tema, a classe política se omite. Não obstante, objetiva este artigo, focar apenas os aspetos mais emergentes de uma reforma política.

Contudo para entendermos o Brasil de hoje é preciso buscar no tempo as causas do desenho econômico-social de ontem, bem como o cenário político e suas constantes transformações. Não é possível propor uma reforma sem conhecer as instituições públicas. Embora seja tema recorrente nas discussões acaloradas entre especialistas, opiniões se divergem mesmo nas agremiações partidárias. Ainda que o tema estivesse na mídia, o desconhecimento é abissal para grande parte da população. O certo é que pouco se avançou, pois ainda não houve um debate qualificado, nem nas instituições, nem na mídia.

Para se tratar deste tema é necessário estabelecer quais os pontos essenciais, quais os possíveis e quais os que representariam um retrocesso no atual sistema político. Na opinião deste estudo é preciso desenvolver no sistema eleitoral proporcional mecanismos que controlem a desenfreada proliferação partidária, que, além de produzir graves distorções, comprometendo a lisura do processo eleitoral, propicia existência de inúmeras legendas, que possuem somente o papel de fraudar o quociente eleitoral e operar como legendas de aluguel para políticos oportunistas.

A aplicação da cláusula de desempenho trás conseqüências positivas no arcabouço legislativo, sobretudo no orçamento daquele poder, uma vez que excluem dos cargos na Mesa e das Comissões os partidos que não obtiverem uma porcentagem x dos votos válidos para a Câmara dos Deputados, distribuídos em pelo menos x estados, com no mínimo x% dos votos em cada um deles. Portanto, tal medida proporcionaria maior economia nas despesas correntes das Casas Legislativas, pois haveria significativa redução na estrutura administrativa em virtude da diminuição de cargos comissionados e gabinetes de lideranças partidárias. Portanto o partido que não alcançar a cláusula de barreira também não terá participação no fundo de financiamento partidário e não terá acesso ao rádio e à televisão para expor seu programa e suas candidaturas em eleições futuras. É uma medida que visa reduzir o número de partidos, inviabilizando a representação parlamentar dos pequenos agrupamentos partidários.

Dentre todos os aspectos que podem ser suscitados numa reforma política a cláusula de barreira é o principal instituto para viabilizar um Legislativo mais ágil e mais eficiente. Uma vez que o principal argumento para a inserção da cláusula de barreira na legislação partidária é que a existência de pequenas bancadas no Congresso cuja dispersão partidária representa um sério obstáculo para a formação de maiorias sólidas em votação de questões relevantes.

1. Os fundamentos da política e da sociedade brasileira

Nos primeiros anos após a independência, o debate político se concentrou no problema da aprovação de uma Constituinte. Eleições ocorreram e a Assembléia se reuniu. A maioria adotava uma postura liberal moderada, consistente em defender uma monarquia constitucional que garantisse os direitos individuais e estabelecesse limites ao poder do monarca, porém a disputa acabou em dissolução da mesma. Dom Pedro, elaborou um projeto que resultou na Constituição promulgada em 1824, que vigorou com algumas modificações até o fim do Império. Definiu, portanto, o governo como monárquico, hereditário e constitucional. O Poder Legislativo foi dividido em Câmara e Senado, com eleições temporárias. A novidade ficou por conta do Poder Moderador que defendia a separação entre o Poder Executivo e o poder propriamente imperial, neutro ou moderador. Dissolvida a Constituinte e decretando a Constituição de 1824, o imperador deu uma clara demonstração de seu poder e, com apenas uma alteração em 1834, essa Constituição sobreviveu até 1889, substituída apenas pela Constituição Republicana de 1891, que durou até 1930.

O fim do Império significou maior poder para os estados e também para os senhores de terra. Um dos melhores exemplos para ilustrar a mistura de poder do Estado e o dos particulares o Coronel, que não era remunerado pelo Estado e nem mesmo fazia parte da burocracia oficial, era o chefe político local. Quando a República introduziu o federalismo, os governadores passaram a ser escolhidos por eleição e dependiam do apoio dos coronéis. No melhor estilo patrimonialista, o poder do Estado se coligava ao poder privado dos proprietários, herança do caráter estatal da metrópole, que desde a viagem de Cabral até a ocupação e exploração da terra conquistada, o patrimonialismo estava sob o patrocínio oficial da Coroa, significou que o Estado distribuía seu patrimônio aos particulares em troca de cooperação e lealdade.

A partir de 1930 a política dos Estados não conseguia mais manter o controle sobre as oligarquias descontentes e sobre os setores emergentes das cidades. Os militares também se revoltaram. Sob o comando de Getúlio Vargas, a Constituição de 1934, enfrentou a questão socioeconômica em confronto com a política liberal, com diretrizes sociais e constitucionalizou os direitos sociais. Entretanto, a Constituição promulgada em 1937 foi produto do golpe político liderado pelo próprio Presidente e fundamentava-se na idéia da sua continuidade no poder. A Constituição reduziu a esfera dos direitos individuais, e neste período conturbado, a eleição marcada para 1938 inicia-se com o Estado Novo, que iria durar até 1945.

A Carta de 1946 que, entre outras peculiaridades, reduziu a interferência do Poder Executivo nos outros Poderes. Porém a Constituição republicana de 1967, nas palavras de José Celso de Mello Filho, “O Congresso Nacional não se apresentava mais como órgão revestido de legitimidade política em razão das arbitrariedades perpetradas pelo regime militar. Deste modo, a promulgação do texto pelo Congresso escondeu um verdadeiro ato de outorga constitucional.” Através da emenda constitucional n. 26, foi convocada a Assembléia Nacional Constituinte, com a finalidade de elaborar um novo texto constitucional que expressasse a nova realidade social, o processo de redemocratização e término do regime ditatorial. Assim foi promulgada a Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988, após um longo período ditatorial, tratou de assegurar os princípios e objetivos fundamentais com a finalidade de garantir a dignidade da pessoa humana.

Esforços para que se organizasse um sistema de governo que incorporasse a participação popular tiveram êxitos e fracassos. A primeira tentativa, 1945 a 1964, quando as elites se juntaram aos militares para por fim ao regime democrático e a segunda teve início em 1985, ao fim do governo militar. Contudo, apesar de os resultados sociais serem ainda insatisfatórios, é preciso levar em conta que a prática democrática é recente e precisa de tempo para aperfeiçoar.

2. O sistema de governo

A Forma de Estado depende da classificação doutrinária: Estado Unitário ou Estado Federado. O Brasil é um Estado Federado.

Forma de Governo: O Brasil adota a forma republicana.

De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (Direito Administrativo Descomplicado. Impetus. 2007. pág. 13): “O conceito de forma de governo está relacionado com a maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados. Se a forma de governo for caracterizada pela eletividade e pela temporariedade dos mandatos do Chefe do Executivo, teremos a República; caso estejamos diante de um governo caracterizado por sua hereditariedade e vitaliciedade, teremos a Monarquia.”

Sistema de Governo: O Brasil adota o regime presidencialista.

De acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (Direito Administrativo Descomplicado. Impetus. 2007. pág. 12): “A forma com que se dá a relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exercício das funções governamentais consubstancia outro importante aspecto da organização estatal. A depender do modo como se estabelece esse relacionamento, se há uma maior independência ou maior colaboração entre eles, teremos dois sistemas (ou regimes) de governo: o sistema presidencialista e o sistema parlamentarista.”

3. As relações intergovernamentais

O sistema presidencial foi adotado desde a promulgação da Constituição de 1891, oficializado na Constituição de 1988 e confirmado por plebiscito em 1993. Nele identificam-se as bases da tradição republicana, como o presidencialismo, o federalismo, o bicameralismo, o multipartidarismo e a representação proporcional. Toda essa concepção do presidencialismo baseia-se na harmonia dos três poderes, para manter esse equilíbrio, há um sistema de freios e contrapesos pelo qual um poder controla o outro e cada um depende dos demais. Neste sistema, o chefe de Estado e de governo é a mesma pessoa, o Presidente da República. Ele quem nomeia ministros e embaixadores, propõe o orçamento e também pode vetar matérias aprovadas pelo Congresso.

Com o passar dos anos o presidencialismo de coalizão, padrão de gestão política do multipartidarismo, que visa costurar coalizões políticas ao longo dos dois eixos (o partidário e o regional) balizou maior proporcionalidade no peso dos partidos que ocupam os primeiros escalões. Sua contribuição em cadeiras para coligações no Legislativo se tornou a marca do fisiologismo partidário, que tem no clientelismo o DNA desta estrutura. O alto fracionamento governamental dá ao Presidente da República liberdade para manobras políticas, mas também o torna prisioneiro de compromissos múltiplos, partidários e regionais.

Boa parte das dificuldades do governo decorre do manejo da coalizão com parceiros muito díspares da sua trajetória política, visão de mundo e inserção social. O Governo deveria negociar uma agenda política com os partidos de oposição, a fim de obter maior credibilidade e transparência nas negociações, nos conflitos com o Legislativo e nas disputas por espaços na Administração Pública.

4. Estado e sociedade

Não é só nas eleições que o cidadão exerce o seu papel cívico de eleitor, a escolha dele passa por prerrogativas de opções políticas que identifica o canal com a qual as alternativas de políticas públicas serão feitas. O crivo do eleitor é sensível a contrapartida do Estado, o contribuinte quer ser atendido de maneira eficiente. Muitas vezes, porém, isso não acontece. Em inúmeros casos o gargalo desta relação decorre do engessamento por contingenciamentos múltiplos de recursos orçamentários em detrimento da política pública, ou simplesmente não atende às demandas que lhe chegam.

Portanto é certo afirmar que o cidadão brasileiro está à margem das decisões políticas, visto que a maior parte do bolo da arrecadação se pulveriza pagando despesas de governo e superávits primários, ou seja, para resumir em apenas dois únicos indicadores a completa falta de funcionalidade do sistema tributário brasileiro: segundo estudo concluiu que o contribuinte trabalha quase cinco meses, 148 dias, somente para pagar os impostos, Com isso, 40,54% do rendimento bruto dos contribuintes estarão comprometidos.

Portanto, tendo em vista que a reciprocidade desta relação ocorre de maneira precária, o cidadão perde o interesse na participação política e não crê que as instituições partidárias satisfaçam os seus anseios políticos e sociais, desta forma o interesse do eleitor fica na esfera particular, do clientelismo, de cada demanda.

Fruto do pouco conhecimento (participação) das ações políticas de seus agentes, a proliferação partidária é resultado da fragmentação ideológica dos partidos, que se misturam aos interesses regionais e de ocasião, semeando, contudo, o personalismo entre os representantes do povo. Assim, em meio à grande quantidade de agremiações políticas escondem-se interesses de toda ordem, inviabilizando a disciplina partidária, que devia se identificar com a ideologia do partido e não através do interesse do momento.

5. O sistema eleitoral proporcional

Deputados federais, estaduais, distritais e vereadores são eleitos segundo as regras das eleições proporcionais, onde nem sempre os mais votados ocuparão uma vaga na Casa Legislativa, ao contrário do que ocorre nas eleições majoritárias para presidente e vice-presidente da república, governador e vice-governador, prefeito e vice-prefeito, e senador. Nas eleições proporcionais é necessário que o partido ou coligação a que pertença o candidato obtenha um número mínimo de votos, expresso por meio do quociente eleitoral. Os candidatos eleitos serão os mais votados por partidos e coligações de forma a preencher as vagas que as agremiações obtiverem. O quociente partidário define o número inicial de vagas que caberá a cada partido ou coligação que tenham alcançado o quociente eleitoral. Determina-se para cada partido ou coligação o quociente partidário, dividindo-se pelo quociente eleitoral o número de votos válidos dados sob a mesma legenda ou coligação de legendas.

6. A aplicação da cláusula de barreira

Orides Mezzaroba, entre outros, conceituou: “(...) pode-se definir a cláusula de barreira como o mecanismo previsto em dispositivo legal que impede a existência ou a representação parlamentar da agremiação partidária que não conte com o apoio de um determinado número ou percentual de eleitores.”

Em um número considerável de países onde há democracia consolidada a cláusula de barreira se faz presente. Na Alemanha, França, Suécia, Itália, Grécia, entre outros, os números percentuais e de vagas variam, entretanto, no Brasil a primeira experiência ocorreu com o Código Eleitoral de 1950, posteriormente a Constituição de 1967 e em 1969, após uma emenda constitucional que modificou a regra contida no artigo mencionado reduzindo o percentual anteriormente estabelecido, em 1978 a regra foi novamente modificada. Percebe-se um processo de flexibilização diminuindo os percentuais exigidos e os números de estados em que os partidos deveriam ter um número mínimo de votos. Entretanto, nenhuma destas regras chegou a ser aplicada, pois sempre postergaram a sua aplicação para as próximas eleições.

Não obstante, argumenta-se que o sistema eleitoral proporcional que assenta no pressuposto de que a representação política deve espelhar as reais divisões do eleitorado. Muitos argumentam que é uma truculência política tentar encaixar a diversidade de interesses partidários num quadro partidário artificialmente enxuto. Nessa linha de argumento as cláusulas de barreira impedem o surgimento de agremiações que propugnem por novas idéias.

É inegável que o Brasil tenha um número expressivo de legendas partidárias, quase quatro dezenas. A imensa quantidade de partidos gera sucessivas confusões na cabeça do eleitor, que, diante da babel eleitoral reforça o preconceito contra as instituições políticas. Portanto o sistema presidencial convive precariamente com a fragmentação do quadro partidária, posto que, com ausência de sólidas maiorias parlamentares o Governo tem de se valer da política plebiscitária ou do governo por decretos ou medidas provisórias.

O sistema proporcional brasileiro incentiva a existência de um número elevado de partidos, com a aplicação da cláusula de barreira seria muito difícil que um partido que disputasse pela primeira vez uma eleição alcançasse o percentual mínimo, por outro lado, o acesso à cadeia de rádio e televisão representa gastos públicos e, quando mal empregados, geram desperdício do erário. O mesmo acontece com o fundo partidário, pois as legendas de aluguel estão a serviço dos interesses demagogos.

Em 2002, com a proximidade da aplicação do dispositivo, operou-se a incorporação de várias legendas partidárias que não haviam conquistado os 5% dos votos. Após as eleições gerais de 2006, diversos partidos mobilizaram-se no sentido de encontrar alternativas para sua sobrevida. Um dos primeiros efeitos visíveis da aplicação da cláusula foi a quase formação da Mobilização Democrática, uma agremiação surgida da fusão de três partidos, os quais, somando a quantidade de deputados que possuiriam na legislatura de 2007, contornariam juntos a cláusula.

Ocorre, porém, que em julgamento realizado pelo Supremo Tribunal Federal no final de 2006, considerou-se o dispositivo como inconstitucional, que levou ao cancelamento das fusões já acertadas. Os onze ministros do STF acataram, no final de 2006, uma ação direta de inconstitucionalidade promovida pelo PCdoB com o argumento de que a lei 9.096, de 1995, que criou as regras da cláusula, fere o direito de manifestação política das minorias. A decisão possui eficácia contra todos e vinculante menos aos demais órgãos do Poder Judiciário e da Administração. O dispositivo não chegou a ser aplicado, pois antes do início da sua vigência o texto foi declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.

7. Conclusão

Ainda não se pode ter exata certeza das conseqüências da aplicação da cláusula de barreira no sistema eleitoral brasileiro, até porque ainda não foi analisada empiricamente, já que diversas foram as manobras para aniquilar suas pretensões. Entretanto, a aplicação do dispositivo seria muito positivo no controle político brasileiro, pois muitos partidos não possuem sequer o ideal político e existem somente para angariar vantagens partidárias. Ademais o pluripartidarismo não seria afetado, na medida em que atualmente diversos partidos ultrapassariam a cláusula e não apenas três ou quatro, o que deveria manter o caráter nacional do partido, evitando os que atuam regionalmente complicando a composição do Congresso, seu orçamento e sua estrutura física.

Embora o sistema político brasileiro necessite de uma cláusula de barreira, isso sozinho, não resolverá o problema dos partidos políticos no brasil. Nada impedirá, por exemplo, que ao ser eleito por um partido que não atinja o percentual proposto, o parlamentar mude para um grande partido, onde tenha acesso às regalias de um funcionamento parlamentar. Torna-se, portanto, imprescindível que sua implementação venha acompanhada de outros mecanismos reguladores de uma reforma política, como fidelidade partidária, financiamento público, listas fechadas e etc. Esses porém são estudos para uma outra oportunidade.


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