Trabalho de Gestão de Políticas Sociais
Curso Intensivo de Pós-Graduação em Administração Pública – CIPAD - 8
Pós-Graduação lato sensu, Nível de Especialização
Programa FGV Management
Demetrius Cruz
Eduardo José Costa Mello
Fernando Neves de Freitas Banhos
José Gonçalves Trindade
Marcus Aurelius Aragão Veras
29 de agosto de 2011
1. CONTEXTUALIZAÇÃO
A situação histórica brasileira e o problema a ser combatido
Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) o Brasil possui 50 milhões de jovens entre 15 a 29 anos, dos quais 4,5 milhões não concluíram o ensino fundamental e estão fora da escola e do mercado de trabalho, vivendo, muitas vezes, em situação de extrema vulnerabilidade social.
Esse quadro revela a histórica dívida que o Brasil acumulou com sua juventude ao longo de muitas décadas e mostra, por si só, a necessidade de o país criar políticas públicas específicas para o segmento. De acordo com o Departamento Penitenciário Nacional, do Ministério da Justiça (Depen), os presídios brasileiros abrigam cerca de 500 mil detentos em 1.134 prisões, e mais de 280 mil são jovens entre 18 e 29 anos, que não completaram o ensino fundamental, incluindo cerca de 10% de analfabetos.
2. CARACTERÍSTICAS GERAIS
Fundamentação
Criado em 2005 o ProJovem, pretende promover a inclusão social dos jovens brasileiros de 18 a 29 anos que, apesar de alfabetizados, não concluíram o ensino fundamental, buscando sua reinserção na escola e no mundo do trabalho, de modo a propiciar-lhes oportunidades de desenvolvimento humano e exercício efetivo da cidadania.
Critérios
O jovem que não concluiu o Ensino Fundamental, que tenha entre 18 e 29 anos no ano da matrícula, que saiba ler e escrever – essa condição deve ser aferida por meio de Teste de Proficiência, caso o jovem não apresente o Histórico Escolar.
2.1. Finalidades e objetivos específicos
Finalidade
Executar ações integradas que propicie aos jovens brasileiros a reintegração ao processo educacional, qualificação profissional em nível de formação inicial e desenvolvimento humano.
Objetivos
- Complementar a proteção social básica à família, criando mecanismos para garantir a convivência familiar e comunitária;
- Criar condições para a inserção, reinserção e permanência do jovem no sistema educacional;
- Elevar a escolaridade dos jovens do campo e da cidade, visando a conclusão do ensino fundamental, integrado à qualificação social e profissional e ao desenvolvimento de ações comunitárias; e
- Preparar o jovem para o mundo do trabalho, em ocupações com vínculo empregatício ou em outras atividades produtivas geradoras de renda.
2.2. Funcionamento do programa ProJovem Urbano:
A carga horária total prevista do curso é de 2.000 horas, sendo 1.560 presenciais e 440 não presenciais, cumpridas em dezoito meses.
O currículo do Programa foi concebido para promover situações pedagógicas que efetivamente favoreçam a construção do protagonismo juvenil. Isso implica criar estruturas, tempos e espaços de aprendizagem vinculados aos objetivos do Programa e planejar ações nas quais se concretizem as experiências julgadas fundamentais para o processo de inclusão pretendido.
O Fluxo Operacional resumido do ProJovem Urbano está descrito abaixo. Nele são descritas as principais etapas, as quais consideramos pontos críticos no processo operacional do ProJovem. Saliente-se que o fluxo foi concebido com base, principalmente, nos normativos legais do programa, no Plano de Implementação do ProJovem Urbano e no Projeto Pedagógico Integrado (PPI) do ProJovem Urbano.
A partir dos pontos críticos, elencados nas etapas de formulação, execução e monitoramento do programa, definimos uma abordagem prévia para atuação no ProJovem.
O Projeto Pedagógico do ProJovem Urbano, prevê que os espaços pedagógicos do Programa organizam-se em turmas, núcleos e pólos:
Um núcleo deve ter cinco turmas, sendo cada uma composta, preferencialmente, por 40 alunos, admitindo-se, excepcionalmente, variar até 20 alunos. Um núcleo deve atender no mínimo a 150 e, no máximo, a 200 alunos. Preferencialmente as cinco turmas devem funcionar na mesma escola e, excepcionalmente, poderão funcionar em até duas unidades escolares próximas.
O pólo é a menor instância de gestão do ProJovem Urbano e subordina-se, administrativamente, à Coordenação Local do Programa. Cada pólo compreende 16 núcleos, com número de alunos variando entre 2.400 e 3.200.
2.3. Metas do Programa em 2010
2.1 - FINANCIAMENTO DO PROGRAMA – 2011 e RAP
Programa: 8034 - Nacional de Inclusão de Jovens - ProJovem
Gerente do Programa: Luiz Roberto de Souza Cury
Analista Setorial SPI:
Fontes de Financiamento LOA/ LOA+Créditos/ Empenhado Empenho Liquidado/ Empenho
Previsto Atual Realizado Pago
Lei Orçamentária Anual 1.251.921.170,00 1.217.645.040,00 355.358.542,00 234.686.630,00 228.739.329,00
Fiscal/Seguridade 1.251.921.170,00 1.217.645.040,00 355.358.542,00 234.686.630,00 228.739.329,00
Tesouro 1.251.921.170,00 1.217.645.040,00 355.358.542,00 234.686.630,00 228.739.329,00
Total 1.251.921.170,00 1.217.645.040,00 355.358.542,00 234.686.630,00 228.739.329,00
Categoria Econômica Grupo de Natureza da Despesa LOA/ Previsto LOA+Créditos/ Empenhado Empenho Liquidado/ Empenho
Atual Realizado Pago
Despesas Correntes
Outras despesas correntes 1.234.742.066,00 1.200.465.936,00 355.358.542,00 234.686.630,00 228.739.329,00
Despesas de Capital Investimentos 17.179.104,00 17.179.104,00 0 0 0
Total 1.251.921.170,00 1.217.645.040,00 355.358.542,00 234.686.630,00 228.739.329,00
Dados atualizados até 13/07/2011 - Fonte: SIAFI/SIDOR
Investimentos das Estatais atualizados até 4/2011 - Fonte: DEST
Fontes de Financiamento RAP Inscrito Rap Cancelado RAP Inscrito
Líquido RAP Pago
Fontes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual 414.828.975 -17.784.182 397.044.793 223.361.294
Fiscal/Seguridade 414.828.975 -17.784.182 397.044.793 223.361.294
Tesouro 414.828.975 -17.784.182 397.044.793 223.361.294
Total 414.828.975 -17.784.182 397.044.793 223.361.294
- Valores de Restos a Pagar do Programa
*Inclui valores inscritos e pagos de RAP dos exercícios anteriores.
Dados atualizados até 13/07/2011 - Fonte: SIAFI/SIDOR
Investimentos das Estatais atualizados até 4/2011 - Fonte: DEST
2.4. Custos anuais do Programa
- Pagamento de cursos para formação no ensino fundamental, cursos de formação profissional e aulas de informática;
- Auxílio financeiro mensal (Transferência de Renda) de R$ 100,00 (cem reais), durante 20 meses, para o jovem que atender as condicionalidades do Programa (75% de freqüência e entrega de 75% dos trabalhos obrigatórios do mês) pago por meio de Conta Social.
3. ESTRUTURA ORGANIZACIONAL E LEGAL DE IMPLEMENTAÇÃO
3.1. Legislação (marco legal)
O Programa Nacional de Inclusão de Jovens - ProJovem foi instituído pela Lei nº 11.129, de 30 de junho de 2005, e regido pela Lei nº 11.692, de 10 de junho de 2008, sendo regulamentado pelo DECRETO Nº 6.629, de 4 de novembro de 2008.
Modalidades do ProJovem:
I - ProJovem Adolescente (serviço socioeducativo);
II - ProJovem Urbano;
III - ProJovem Campo – (saberes da terra); e
IV - ProJovem Trabalhador.
Demais legislação
Lei nº 11.129, de 30 de junho de 2005. Institui o Programa Nacional de Inclusão de Jovens – ProJovem; cria o Conselho Nacional da Juventude – CNJ e a Secretaria Nacional de Juventude; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, e 10.429, de 24 de abril de 2002; e dá outras providências.
Lei No 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências.
Lei Nº 10.429, de 24 de abril de 2002. Institui o Auxílio-Aluno no âmbito do Projeto de Profissionalização dos Trabalhadores de Enfermagem - PROFAE.
Lei Nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
Lei nº 8.069 de 13 de julho de 1990 Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências Lei nº 11.129, de 30 de junho de 2005
Portaria Interministerial Nº 127, de 29 maio de 2008 Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.
Portaria Interministerial Nº 342, de 5 de novembro de 2008 Altera a Portaria Interministerial nº 127/MP/MF/CGU, de 29 de maio de 2008, que estabelece normas para as transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse.
Resolução/CD/FNDE Nº 22 de 26 de maio de 2008 Estabelece os critérios e as normas de transferência automática de recursos financeiros a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios para o desenvolvimento de ações do Programa Nacional de Inclusão de Jovens – ProJovem Urbano.
3.2. Estrutura organizacional, atribuições e responsabilidades
Ator Principal
Secretaria Nacional dos Direitos Humanos da Presidência da República, nas unidades socioeducativas de privação de liberdade, com as seguintes atribuições:
- Transferir os recursos aos Estados e ao Distrito Federal para operacionalização do ProJovem Urbano;
- Responsabilizar-se orçamentária e financeiramente pelas ações não consignadas no orçamento anual do ProJovem Urbano, que visem assegurar a qualidade do atendimento no interior das unidades socioeducativas de privação de liberdade; e
- Apoiar outras ações de implementação no âmbito dos entes federados, de acordo com as normas legais aplicáveis.
Demais Atores
- Receber, executar e prestar contas dos recursos financeiros transferidos pela União, segundo determinações descritas no projeto pedagógico integrado e demais diretrizes nacionais do ProJovem Urbano, em conformidade com a legislação vigente;
- Localizar e identificar os jovens que atendam as condicionalidades previstas no caput do art. 27 e matriculá-los por meio do sistema referido no art. 31;
- Providenciar espaço físico adequado para o funcionamento das turmas e dos núcleos do ProJovem Urbano, obrigatoriamente em escolas da rede pública de ensino;
- Disponibilizar profissionais para atuarem junto ao ProJovem Urbano em âmbito local e em quantitativos adequados ao número de alunos atendidos, de acordo com o projeto pedagógico integrado e segundo definição da Secretaria-Geral da Presidência da República;
- Garantir formação inicial e continuada aos profissionais que atuam junto ao ProJovem Urbano em suas localidades, em conformidade com o projeto pedagógico integrado e segundo definições da Secretaria-Geral da Presidência da República;
- Receber, armazenar, zelar e distribuir aos alunos, educadores e gestores locais o material didático-pedagógico fornecido pelo Governo Federal, adotando-o integralmente;
- Providenciar espaço físico adequado com computadores, impressoras, conexão com internet para utilização pelos alunos matriculados e freqüentes, e dos profissionais que atuam no âmbito do ProJovem Urbano;
- Responsabilizar-se pela inclusão e manutenção constante das informações sobre a freqüência dos alunos, entrega de trabalhos e avaliação, no sistema de monitoramento e avaliação;
- Certificar os alunos matriculados e freqüentes por intermédio de seus estabelecimentos de ensino, em níveis de conclusão do ensino fundamental e de formação inicial em qualificação profissional, desde que atendidas as condicionalidades para permanência e conclusão do curso;
- Providenciar alimentação com qualidade aos alunos matriculados e freqüentes;
- Arcar com as despesas de insumos no âmbito de sua responsabilidade;
- Instituir unidade de gestão, composto por representantes das áreas de educação, trabalho, assistência social, juventude, entre outras, para a organização e coordenação do ProJovem Urbano, em âmbito local;
- Garantir a disponibilidade de laboratórios, oficinas ou outros espaços específicos, bem como de máquinas e equipamentos adequados, destinados às aulas de qualificação social e profissional;
- Arcar com todas as despesas tributárias ou extraordinárias que incidam sobre a execução dos recursos financeiros recebidos, ressalvados aqueles de natureza compulsória lançados automaticamente pela rede bancária arrecadadora;
- Responsabilizar-se por eventuais litígios, inclusive de natureza trabalhista e previdenciária decorrentes da execução do ProJovem Urbano; e
- Apoiar outras ações de implementação acordadas com a Secretaria-Geral da Presidência da República.
4. ATORES (suas interrelações)
5. INSTÂNCIAS E FORMAS DE NEGOCIAÇÃO (entre atores de Gestão)
Suas finalidades são:
- Assessorar a Secretaria Nacional de Juventude na formulação de diretrizes da ação governamental;
- Promover estudos e pesquisas acerca da realidade sócio-econômica juvenil; e
- Assegurar que a Política Nacional de Juventude seja conduzida por meio do reconhecimento dos direitos e das capacidades dos jovens e da ampliação da participação cidadã.
6. ELEMENTOS (aspectos)
O Programa contribui positivamente para a Ampliação dos Direitos Sociais, Controle Social e Participação Social, além de proporcionar instrumentos para redução das desigualdades com a ampliação da Inclusão Social e Universalização, especificamente em função dos seguintes objetivos programáticos:
- Re-inserção do jovem na escola;
- Identificação de oportunidades de trabalho e capacitação dos jovens para o mundo do trabalho;
- Identificação, elaboração de planos e o desenvolvimento de experiências de ações comunitárias;
- Inclusão digital como instrumento de inserção produtiva e de comunicação; e
- A ampliação dos jovens à cultura.
7. POSSIBILIDADES DE INCORPORAÇÃO DOS ELEMENTOS NO PROCESSO DE GESTÃO
O estímulo ao fortalecimento do Controle Social deve ser uma dos objetivos a ser alcançado pela Gestão do ProJovem, principalmente, em função da abrangência do Programa aliado a transferência de renda direta ao cidadão.
8. SISTEMA DE MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
O principal mecanismo de controle é exercido por meio do Sistema de Monitoramento e Avaliação - SMA do ProJovem. Esse sistema informatizado é subdividido em quatro subsistemas:
Monitoramento: registro e processamento de dados, integrando e produzindo a informação necessária aos núcleos, estação juventude, coordenações municipais e coordenação nacional, para fins acadêmicos e administrativos;
Supervisão: executa rotinas de supervisão nos núcleos, nas estações juventude e nas agências formadoras, visando produzir informações fidedignas, complementares ao Sistema de monitoramento, para subsidiar a coordenação nacional para a tomada de decisões;
Avaliação externa dos alunos: elabora matrizes de referência de acordo com a concepção pedagógica do programa; elabora os instrumentos do teste diagnóstico inicial e do exame nacional final que certificará os alunos; organiza a avaliação, aplica as provas e produz os resultados;
Avaliação do programa: implementa as ações necessárias à avaliação da implementação e efetividade do programa.
8.1 Subsistema de Monitoramento
É responsável, em grande parte, pela gestão pedagógica dos dados dos jovens atendidos, como cadastro, matrícula, freqüência, entrega de trabalhos, lançamento de resultados de avaliações, processamento dos pagamentos dos benefícios, dentre outros. Para tanto, foi utilizada uma base central que reunia tais lançamentos e permitia a produção de “retratos” sintéticos e esporádicos relativos ao funcionamento do Programa.
Gerenciamento por sistema informatizado
A Coordenação Nacional define os critérios e as estratégias de inscrição, seleção, matrícula, enturmação, exclusão, controle de freqüência e entrega de trabalhos mensais dos alunos para efeito de pagamento do benefício. Foram criados, então, os seguintes instrumentos: fichas de inscrição e de matrícula, cadastro, diários de classe e respectivas orientações para preenchimento a ser realizado pelos agentes municipais e professores.
8.2. Subsistema de Supervisão
Inspeciona núcleos, estações e agências formadoras com o objetivo de assegurar a fidedignidade das informações e a correta implementação do programa, através da matrícula, da formação inicial e continuada, dos gestores locais, das condições de oferta nos núcleos, da qualificação Profissional e da presença de educadores e alunos.
8.3. Subsistema de Avaliação Externa de Alunos
Elabora os instrumentos de avaliação externa da formação do alunado, organiza a avaliação e produz os resultados correspondentes.
8.3.1. Avaliação Diagnóstica
Início das aulas
8.3.2. Exames Nacionais
Exame Final Nacional Externo: 1ª e 2ª chamadas, obrigatório para certificação final do aluno.
Exame Nacional ao final do 1º ciclo
Exame Nacional ao final do 2º ciclo
8.4. Subsistema de Avaliação do Programa
São ações necessárias à avaliação da implementação e da efetividade do ProJovem. Há um intenso processo de acompanhamento e avaliação, criado juntamente com a montagem do próprio Programa. Trata-se de um conjunto de informações coletadas sistematicamente por esse subsistema de monitoramento e avaliação.
Tais informações servem ao processo de gestão do Programa, informando agilmente sobre o andamento do mesmo, mas também compõem um rico manancial de informações a ser explorado pela investigação científica em diversas áreas das ciências humanas, especialmente a sociologia e a ciência política, além da temática especificamente educacional.
As avaliações de proficiência dos alunos são realizadas desde o momento de ingresso no programa, formando um acervo de seis aplicações universais e uma amostral, incluindo o exame final. O exame diagnóstico traz um questionário socioeconômico, que informa a metodologia: qualitativa e quantitativa, a relação entre efetividade e implementação, o PPI – a ação pedagógica, o material didático e práticas docentes, a formação: educadores e gestores, o modelo de gestão: perfil e práticas, os egressos, os custos, as condições de oferta (supervisão), as contrapartidas municipais/estaduais, QP e PC, o perfil dos atendidos, a aprendizagem: medidas e causas, a permanência X evasão, as medidas e causas e o perfil e práticas dos educadores.
9 – RESULTADOS ALCANÇADOS – PROJOVEM INTEGRADO (2003 a 2009)
A primeira oferta de matrículas para o ProJovem Urbano aconteceu nos meses de julho e agosto de 2008. Desse período até o final de 2009, o programa atendeu pelo menos 350 mil jovens em diversas cidades de todo o País.
No segundo semestre de 2009, foi estendido às unidades prisionais, com experiências iniciais nas cidades do Rio de Janeiro (RJ), Rio Branco (AC) e Belém (PA), atendendo inicialmente 560 detentos jovens.
No ano de 2010, a previsão foi atender pelo menos 200.711 jovens, sendo que o Balanço de Resultados ainda não foi divulgado.
E para 2011, a previsão é incluir mais 150 mil jovens no Programa, em todo o Brasil, inclusive estando abertas as inscrições até Agosto de 2011.
10 – PROBLEMAS DE GESTÃO IDENTIFICADOS E PROPOSIÇÃO DE SOLUÇÃO
Em auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) em diversas Prefeituras e organizações não governamentais (ONGs) conveniadas, foram constatados os seguintes problemas de Gestão:
- Ausência de infraestrutura nas salas de aula do programa;
- Superfaturamento na compra de material didático;
- Cadastro de estudantes forjados (adulteração das listas de presença);
- Manutenção do valor dos repasses mesmo com diminuição de alunos;
- Falta de fidedignidade nos dados inseridos no sistema informatizado (erros nos CPF ou NIS, RG e nomes idênticos e matrículas diferentes);
Soluções apontadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU)
- Correção dos cadastros;
- Melhor controle na informatização do registro de frequência;
- Acompanhamento sistemático por parte do Concedente;
- Auditorias de Gestão - Controle Interno, com apuração de responsabilidades e punição eficaz.
Fonte: Revista Istoé – Fraude no ProJovem (14.05.11)
ATUAÇÃO DO CONTROLE INTERNO E EXTERNO
Atuação da CISET
No âmbito da Presidência da República, nos exercícios de 2007 e 2008, foram fiscalizados 8 convênios do ProJovem, conforme Anexo IV, tendo sido detectados, principalmente, disfunções formais, não tendo sido detectado nenhum problema grave que sujeitasse dano ao Erário.
Quanto às auditorias no mesmo período foram realizadas duas para avaliar o Projeto de Cooperação Técnica com o Programa das nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, BRA 05/021, e duas para avaliar a gestão da Secretaria Nacional da Juventude, também sem revelar problemas graves.
11 - REFERÊNCIAS
Site da Presidência da República - http://www2.planalto.gov.br/
Site da Secretaria-Geral da Presidência da República - http://www.secretariageral.gov.br/
Site da Secretaria Nacional da Juventude - http://www.juventude.gov.br/
Site do ProJovem - http://www.projovemurbano.gov.br/
Site do Fundo Nacional para o Desenvolvimento da Educação - http://www.fnde.gov.br/
BRASIL. Presidência da República. Lei nº 11.129, de 30 de junho de 2005. Institui o Programa Nacional de Inclusão de Jovens – ProJovem; cria o Conselho Nacional da Juventude – CNJ e a Secretaria Nacional de Juventude; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio de 2003, e 10.429, de 24 de abril de 2002; e dá outras providências.
BRASIL. Presidência da República. Lei No 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, e dá outras providências.
BRASIL. Presidência da República. Lei Nº 10.429, de 24 de abril de 2002. Institui o Auxílio-Aluno no âmbito do Projeto de Profissionalização dos Trabalhadores de Enfermagem - PROFAE.
BRASIL. Presidência da República. Lei Nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
BRASIL. Presidência da República. Lei nº 8.069 de 13 de julho de 1990 Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências Lei nº 11.129, de 30 de junho de 2005.
BRASIL. Presidência da República. Decreto nº 5.364, de 1º de fevereiro de 2005. Dispõe sobre as competências da Secretaria Nacional de Justiça.
BRASIL. Presidência da República. Decreto 6.378 de 19 de fevereiro de 2008. Dispõe sobre a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão da Secretaria-Geral da Presidência da República, e dá outras providências.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Portaria interministerial Nº 127, de 29 maio de 2008 Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestã. Portaria Interministerial Nº 342, de 5 de novembro de 2008 Altera a Portaria Interministerial nº 127/MP/MF/CGU, de 29 de maio de 2008, que estabelece normas para as transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse.
BRASIL. Ministério da Educação. Resolução/CD/FNDE nº 22 de 26 de maio de 2008 Estabelece os critérios e as normas de transferência automática de recursos financeiros a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios para o desenvolvimento de ações do Programa Nacional de Inclusão de Jovens – ProJovem Urbano.
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